浅析参与式预算的局限与新“参与式”资金管理设计

《浅析参与式预算的局限与新“参与式”资金管理设计》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在学术论文-天天文库。

　　浅析参与式预算的局限与新“参与式”资金管理设计前，参与式预算作为一种创新的政策制定方式而广受关注。通过研究相关案例笔者发现，现阶段国内的参与式预算均基于项目进行设计实施，在增进财政政策的透明度、促进资源分配的公平等方面做出了有益的尝试并取得了一定成果。但笔者认为这种设计在理念上尚有不足，因而存在一定根本性的局限，使得“参与式”的方法在预算中难以发挥全部作用。信息技术的发展为突破这些局限提供了可能。利用新技术，以“参与式”方法吸纳公众监督，以公众监督保障政府资金的合理有效运转，形成对政府资金的、支配、使用的全过程进行监督的公众监督体系能真正发挥“参与式”方法的作用。笔者拟以具体设计为例，探讨参与式预算的改进之道。　　[关键词]参与式预算；参与式资金管理；公共监督　　一、参与式预算概述及以往实践中的不足　　（一）我国参与式预算实践与研究概述　　全球范围内，随着公民力量的增强，“参与式预算”逐渐兴起，成为化解一系列棘手经济社会问题的有力武器。在我国，随着公民意识的觉醒，政府的资金使用是否有效、能否合乎公民的需求也越来越受关注。参与式预算是一种创新的政策制定方式，能够为政府资金的使用提供来自民众的监督，在解决经济社会问题方面赋予公民参与权、话语权和决策权，体现了公共预算的改革方向，有重要意义。　　（二）对我国参与式预算实践的检视 　　零点公司在《无锡、哈尔滨“参与式预算”试验成效评估》中归纳出了“参与式预算”的工作模式。该研究认为，“参与式预算”工作的实施需要有3个工作节点、4个工作阶段，如图1所示：①　　在较为充分的文献研究的基础上，本文认为这一工作模式具有普遍性。借此可看出我国目前的“参与式预算”实践主要有以下三个特点。　　首先，基于项目而设计。现有参与式预算的实践探索对政府资金使用的关注与项目密切相关，伴随着从项目选择到项目实施的整段过程，并主要聚焦在项目选择上。　　其次，关注项目的选择甚于项目的实施。现有参与式预算实践中，“参与式”方法的运用主要集中在如图1所示的“居民意见征集”和“项目选择”这两个工作阶段，而“项目实施”与“项目质量评估”阶段并不作为体现“公民参与”的重点。　　最后，项目资金的不涉及融资，与公民参与度无关。无论是利用原属公共设施建设的资金进行“存量改革”的哈尔滨还是利用额外的财政资金单辟预算来进行“增量改革”的无锡，其预算对象均于财政，各地实践亦如此。　　（三）当前我国参与式预算实践存在的不足　　首先，公众参与的资金使用环节受限。政府资金的与使用应是一个完整的过程，一个闭合的回路，公众对资金使用的满意度应能够对政府资金的形成有效反馈。在这个意义上，政府资金“不用于民，民不予之”是“取之于民，用之于民” 的有力补充，一正一反两个方面的结合方是政府资金使用原则的完整表述。而现阶段我国所有的参与式预算均仅针对财政资金的使用而设计，诚然，这样的设计赋予公民一定的参与权、话语权和决策权，但公民的这些权利却不能对政府权力形成真正有效的制衡，参与若仅是参与而已，其功能最多也只能局限在培养公民的参与意识这一层面。　　其次，进入参与式预算的项目有限。目前我国的参与式预算工作模式基本上是先有资金后设计项目，换言之，不管公民参不参与，这部分资金肯定是要花的。并且，公民仅能正向参与有价值、有意义的项目的预算，却不能参与对整个财政盘子的预算。　　最后，公众参与的工作阶段受限。现阶段参与式预算的工作模式重结果监督，轻过程评价，对预算项目的过程监督不够。重视结果、重视绩效本是政府效能管理创新的一个重要方面，但过于重视结果而忽视对项目执行过程的关注也有失偏颇。　　鉴于当前我国参与式预算还存在的上述不足，本文尝试提出一些运用“参与式”的方法规范政府财政资金使用、提高绩效的新思路。　　二、改进思路与具体设计　　（一）对参与式预算工作模式的改进思路　　1.深入理解“参与式”方法的意义，从宪政的角度理解政府财政收入，树立以权衡权力的理念　　政府的资金于人民，向人民收税，是政府最主要的经济之一。但是一旦政府获得了征税的权力，即便其罔顾民意，公民也很难对其进行必要的约束。参与式预算中所采用的“参与式” 方法为公民权利制前，参与式预算作为一种创新的政策制定方式而广受关注。通过研究相关案例笔者发现，现阶段国内的参与式预算均基于项目进行设计实施，在增进财政政策的透明度、促进资源分配的公平等方面做出了有益的尝试并取得了一定成果。但笔者认为这种设计在理念上尚有不足，因而存在一定根本性的局限，使得“参与式”的方法在预算中难以发挥全部作用。信息技术的发展为突破这些局限提供了可能。利用新技术，以“参与式”方法吸纳公众监督，以公众监督保障政府资金的合理有效运转，形成对政府资金的、支配、使用的全过程进行监督的公众监督体系能真正发挥“参与式”方法的作用。笔者拟以具体设计为例，探讨参与式预算的改进之道。　　[关键词]参与式预算；参与式资金管理；公共监督　　一、参与式预算概述及以往实践中的不足　　（一）我国参与式预算实践与研究概述　　全球范围内，随着公民力量的增强，“参与式预算”逐渐兴起，成为化解一系列棘手经济社会问题的有力武器。在我国，随着公民意识的觉醒，政府的资金使用是否有效、能否合乎公民的需求也越来越受关注。参与式预算是一种创新的政策制定方式，能够为政府资金的使用提供来自民众的监督，在解决经济社会问题方面赋予公民参与权、话语权和决策权，体现了公共预算的改革方向，有重要意义。　　（二）对我国参与式预算实践的检视　　零点公司在《无锡、哈尔滨“参与式预算”试验成效评估》中归纳出了“参与式预算”的工作模式。该研究认为，“参与式预算”工作的实施需要有3个工作节点、4个工作阶段，如图1所示：①　　在较为充分的文献研究的基础上，本文认为这一工作模式具有普遍性。借此可看出我国目前的“参与式预算”实践主要有以下三个特点。 　　首先，基于项目而设计。现有参与式预算的实践探索对政府资金使用的关注与项目密切相关，伴随着从项目选择到项目实施的整段过程，并主要聚焦在项目选择上。　　其次，关注项目的选择甚于项目的实施。现有参与式预算实践中，“参与式”方法的运用主要集中在如图1所示的“居民意见征集”和“项目选择”这两个工作阶段，而“项目实施”与“项目质量评估”阶段并不作为体现“公民参与”的重点。　　最后，项目资金的不涉及融资，与公民参与度无关。无论是利用原属公共设施建设的资金进行“存量改革”的哈尔滨还是利用额外的财政资金单辟预算来进行“增量改革”的无锡，其预算对象均于财政，各地实践亦如此。　　（三）当前我国参与式预算实践存在的不足　　首先，公众参与的资金使用环节受限。政府资金的与使用应是一个完整的过程，一个闭合的回路，公众对资金使用的满意度应能够对政府资金的形成有效反馈。在这个意义上，政府资金“不用于民，民不予之”是“取之于民，用之于民”的有力补充，一正一反两个方面的结合方是政府资金使用原则的完整表述。而现阶段我国所有的参与式预算均仅针对财政资金的使用而设计，诚然，这样的设计赋予公民一定的参与权、话语权和决策权，但公民的这些权利却不能对政府权力形成真正有效的制衡，参与若仅是参与而已，其功能最多也只能局限在培养公民的参与意识这一层面。　　其次，进入参与式预算的项目有限。目前我国的参与式预算工作模式基本上是先有资金后设计项目，换言之，不管公民参不参与，这部分资金肯定是要花的。并且，公民仅能正向参与有价值、有意义的项目的预算，却不能参与对整个财政盘子的预算。 　　最后，公众参与的工作阶段受限。现阶段参与式预算的工作模式重结果监督，轻过程评价，对预算项目的过程监督不够。重视结果、重视绩效本是政府效能管理创新的一个重要方面，但过于重视结果而忽视对项目执行过程的关注也有失偏颇。　　鉴于当前我国参与式预算还存在的上述不足，本文尝试提出一些运用“参与式”的方法规范政府财政资金使用、提高绩效的新思路。　　二、改进思路与具体设计　　（一）对参与式预算工作模式的改进思路　　1.深入理解“参与式”方法的意义，从宪政的角度理解政府财政收入，树立以权衡权力的理念　　政府的资金于人民，向人民收税，是政府最主要的经济之一。但是一旦政府获得了征税的权力，即便其罔顾民意，公民也很难对其进行必要的约束。参与式预算中所采用的“参与式”方法为公民权利制衡政府权力提供了可能的路径，笔者认为，只有从这个角度才能更好地诠释“参与式”方法所蕴含的深刻意义。　　2.延展公民参与的环节，重塑“参与式”方法下的政府资金回路，形成公民参与影响政府财源的反馈机制　　现阶段，参与式预算的结果难以对政府资金的形成有效的反馈。政府财政的主要——税收具有法定性的特点，即不可能经常、任意地变动，排除了民意反馈的可能。但在其他方面，政府财源为民意反馈留有一定空间。只要利用好这些空间进行通盘考虑，笔者相信设计出一种在以“参与式”方法吸纳的公民监督下运转的政府资金使用回路并不是全无可能的。其工作模式结构示意图2所示。　　3.运用信息技术手段，创新公民参与方式，重视过程参与，将专业性意见与一般性意见有机整合形成合力。 　　笔者认为，应当充分运用信息技术手段，丰富公民参与的方式，使公民参与更能充分地发挥作用。并且，要注意到专业性意见与一般性意见的区别，在项目实施的过程中注意吸纳专家的评价意见，同时兼顾利益相关方的一般性意见，设计好参与机制，以赋权、汇总等方式合理整合不同意见，形成对政府资金使用的过程监督。　　（二）以个案为例的制度设计　　为提出有可操作性的改进意见，笔者根据上述思路，结合现实抽象符合理想条件的个案设计了一套“参与式”资金管理模式以供参考。案例如下：　　A县B村民居改造项目②及“参与式”资金管理方案　　1.基本情况：B村，共25户，100人，村民普遍居住条件极差。A县财政拟拨款100万帮助该村解决住房问题。社会组织C自愿支持A县社会管理创新，作为第三方参与B村建设，活动经费由A县财政提供。排：　　（1）公民意见征集：运用村民大会等形式征集民居改造方案，形成项目库。　　（2）经费下发：县财政直接拨款到户，每户4万元专项资金用于民居改造。　　（3）项目选择及确定：运用投票方式确定具体项目及预算，投票与专项资金使用授权相结合。　　（4）项目实施：项目确定后由村民委员会负责延请施工队进行实施，有专业技术的村民愿意参与自家房屋改造施工的在同等条件下优先考虑。实施过程中，运用微博等X络工具对项目实施过程进行监督。 　　（5）项目中期评估及资金追加：每户居民根据项目实施的具体情况，结合自身满意度决定是否追加、追加投资的额度，个性化地完成自家房屋的改造工程。　　（6）项目验收评估：聘请专业人士验收项目，运用信息技术收集居民反馈，形成评估报告。　　（7）项目反馈：将评估报告反馈给县政府，作为今后是否拨款继续支持该村建设的重要依据。　　3.重要控制因素分析　　（1）反馈机制的形成：该案例中，“参与式”资金管理之所以能促使“参与”对“资金”反馈机制的形成，在于B村村支两委的资金由上级财政拨款为主，并且为了发展经济有争取项目的动力。　　（2）第三方作用的发挥：该案例中，作为第三方的社会组织在组织村民、运用新技术实现“参与式”方法等方面发挥重要作用，是整套管理流程能够得以有序运行的重要保障。　　三、实践可能性与现实意义　　（一）实践可能性　　笔者认为，从以下几个方面入手，或能增大上述案例成为现实的可能性：　　首先，使每一级政府真正成为独立的责任主体。在现实中，我国的地方政府毫无削减开支的压力，原因就是各级地方政府并不是真正意义上独立的责任主体。　　其次，畅通民意对转移支付的影响机制。上级财政对下级财政的转移支付应以民意为依据，而非自说自话的政府。如果这一条件不满足，则“参与式”资金管理的闭合回路难以形成。　　最后，鼓励社会组织积极参与到“参与式” 资金管理的过程当中。“参与式”资金管理如“民主”一样，不仅仅是一种理念的体现，更是一项繁复、细致、有很强技术性的工作。公民的意见如何收集、如何汇总、如何整合，整个过程中有大量技术性的环节需要有一定公信力的、中立的、专业的社会组织来参与。　　（二）现实意义　　“一村一社”的“参与式”资金管理看似影响较小，意义不大，实则不然。这种从基层做起逐步扩大影响的思路符合社会发育的规律，若能实现将具有重要意义。这一实践不仅能够改进政府工作方式、有序推进民主进程、建立利益诉求的制度性平台，还能够调整政府与社会的关系，使得政府、场、社会三者之间的关系更为合理，最终有利于公民权利的实现。　　[