预算民主(参与式预算)

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参与式预算：预算的直接民主形式武玉坤副教授华南农业大学公共管理学院wuyukun@scau.edu.cnPublicBudgetingManagementCourse：8263116 一、预算民主：中国预算改革的政治基础从财政国家的角度来看，经济改革以前的中国是一个“自产国家”。1978年以前，中国政府的财政收入主要是来自于非税收入。表现为： 马骏老师认为，在中国政府的预算体制转型时必须考虑民主问题。从公民的角度看，当中国转向税收国家后，预算应该民主，而且公民也会组建形成预算民主的要求。从国家的角度看，虽然预算民主对国家的预算权力形成一制约，但是会给国家带来一些非常重要的政治和财政收益。税收国家 从公民角度首先，在筹集财政收入时，税收国家不应该单方面决定税收政策，而应该让纳税人在税收政策形成过程中有发言权。随着中国转轨，预算民主的要求出现，纳税人会意识到“人民养国家”。因而，必然争取产生强烈的民主要求。 其次，税收国家应该进行预算改革，在指出政策的形成过程中实现预算民主，确保国家将税收用于生产纳税人所需要的公共产品和服务。国家与社会（个人、家庭和私人企业）之间的关系将逐渐从资产国家的依赖与等级关系转变成一种市场交换关系。实现预算民主，让纳税人或者社会能约束政府支出行为。 从国家角度首先，预算民主将有助于产生纳税人的“准自愿服从”，从而有助于增加国家的税收收入。由于纳税对于纳税人来说是负效用，因而纳税人自愿纳税的动机非常罕见。对于转型中的中国，政府面临的支出压力非常大，所以，实现收入最大化非常重要。莱微（1988）认为，对于收入生产的最大化来说，准自愿服从更为重要。当纳税人相信国家或者统治者会履行税收合同的承诺，即将税收用于供给纳税人公共服务时，纳税人选择准自愿服从的动机就会上升。 其次，预算民主将有助于增加政权的合法性。1978年改革以来，中国执政党建立起新的合法性基础：亨廷顿所谓的“政绩合法性”和“民主合法性”基础。 最后，先在预算领域实行还可以为以后的民主化进程创造基础和条件。在制度建设上未雨绸缪，在扩大政治参与之前先在预算领域实行国家制度的民主化，以避免出现因为政治制度不能容纳政治参与而产生政治不稳定局面。 二、参与式预算是预算民主的基本实现形式预算民主是公共预算改革的重要目标之一,是促进政府更好地提供公共服务的必然要求。离开了充分的实质性的公民参与就没有预算民主可言,参与式预算正是预算民主的基本形式。含义：由基层人大负责组织，人大代表和群众代表参与，对政府及部门预算编制、预算执行情况进行民主恳谈，从而实现实质性参与的预算审查监督。动机及目标：一方面把政府的“钱包”看起来，提高对政府预算的监督，有利于防止中国政府腐败问题；另一方面，让政府的预算能够为社会的公共利益使用，也就是公共财政的问题，政府应该多发展教育和公共卫生，为纳税人提供公共服务。（李凡） 参与式预算的作用：实施参与式预算的目标：促进公共学习和激发公民的权利意识;通过改善政策和资源分配，实现社会公正;改革行政机构。 参与式预算的第一类形式是主要通过公民投票(或者选民代表投票)的形式对预算项目进行表决,并对行政部门执行预算项目的过程进行监控,对预算的执行结果进行评估。 参与式预算的第二类形式与间接预算民主相呼应,具体做法为:由公众推选出代表,组建权力(代议)机构,由代表表达公众对公共产品的偏好及为此支付的费用(税收)意愿,并由权力机构形成预算案,并监督政府执行。这是代议制政体各国预算决策的基本选择,也是现实政治体制下公民参与预算决策的最主要的形式。 三、美国民主预算的探索：纽约市政研究局的实践美国公共预算改革运动最早出现于20世纪初的纽约市。1905年，1905纽约市政研究局的“ABC三人组”开始倡导公共财政，是预算改革运动的先锋。 1、建议建立独立的收集、分类、汇编并公布政府行政管理的信息的新型市政研究局。2、认为教育并不能解决所有的问题，但是公民权教育对于优良政府和有效民主是根本的。1、强调民主政府公开的重要性，强调专家知识的作用。2、倾向于将会计制度作为财政公开的工具的倾向，重视培训政府官员和行政改革的机制。1、平衡和指导着艾伦、布鲁埃尔的工作，同时对外与政府官员建立了良好的工作关系。2、出版了便于公众参与的小册子，为普通听众设计了更易接受的改革方案。 预算改革走向全国到1916年，一个由威廉·威洛比领导的新的改革者组织——政府研究学会，将改革运动带到了全国。 四、浙江推行“参与式预算”:从为民做主到让民做主1.新河模式特征：利用现有体制的资源，充分发挥人大代表的作用。基本程序： 2.泽国模式特征：其一是突出公众参与，实行抽样民主与代议民主的结合。其二为通过精良的民意问卷调查设计，定性分析定量表达。参与方式： 3.温峤模式温峤镇公众参与政府预算是在预算编制和初审阶段，目的是汇集民意、细化方案、讨论预算草案。基本程序： 五、参与式预算特色财经小组根据地方组织法和代表法的有关规定，乡镇代表应当组成小组联系选民，开展活动。财经小组除了例行审议预算草案、依法参与预算编制之外，还负责预算执行情况的平时监督。另外在会议期间和闭会期间财经小组还要负责联系选民，召开民主恳谈会。预算修正权按照规定，针对政府向人大会议提出的财政预算案，5名以上乡镇人大代表联名就可以提出预算修正案，修正权限包括削减、否决和增加，最后由大会投票表决通过经修改的预算案和预算修正案。表决一旦通过，政府必须修改预算方案，并具有法律效力。民主恳谈会广大群众在财经小组的组织下，分组恳谈讨论、大会集中交流、代表提疑质询、政府回应释疑，预算修正案票决之前增加辩论的程序，这些都是使利益相关者在体制内合法地找到有效表达利益诉求的方式。 参与式预算的绩效：5、委托代理与监督权在信息经济学里，将具有信息优势的一方称为“代理人”，而将具有信息劣势的一方称为“委托人”。两者构成委托代理关系。在新河试验中，通过将会议期间的财政预算审查小组转为闭会期间的财经小组的办法及财经小组的设立，在公众与政府之间搭建了一个对话的平台，沟通了公众与政府之间的信息联系，缩短了委托代理链，使公众对政府预算执行的监督有可能变成现实。1、公共预算与所有权温岭的参与式预算，使人大直接参与到政府的预算决策中去，使得人大和政府两大场域内的权力主体发生了新的博弈和互动，人大成了博弈中重要的局中人，并对博弈的结果产生实质性的影响。所以，温岭参与式预算是公共预算“所有权”的回归。2、预算信息公开与知情权温岭的预算改革试验从细化预算草案开始，这有利于预算信息公开，有利于人大代表与政府面对同一场景下所提供的信息进行同样的解读，这不仅舒缓了由于信息不对称造成的各种张力，并且通过预算信息的公开，避免了政府开支的随意性和盲目性，同时，政府的工作也会更好地得到公众的理解和支持。3、程序设计与参与权温岭的参与式预算，通过一系列程序的设计，较好地解决了公众的偏好显示、优先次序、权重与集合，从而使公共资源的配置和选择与公众的偏好相一致。4、恳谈辩论与优先权恳谈辩论过程是与说理相生相伴的妥协过程，这既是张力的过程，又是收敛的过程，是“有序发怒”之后，接受各种张力的最后妥协结果，从而使公共资源“优先权”的排序在博弈中实现有效均衡。 1.确保普通百姓参与的机会。这是实现预算民主化的核心内容之一。在预算初审民主恳谈阶段,所有公民都有平等的机会参与讨论。而且在人代会期间,他们的意见如实地反映到大会上,供代表们讨论和投票表决时作参考。2.激活人大代表的作用。所有的代表可以在大会上自由发言,也可以通过分组讨论表达他们的意见。最重要的是,他们可以联名提出预算议案,要求政府必须对部分预算做出修改。我国的《预算法》虽然赋予地方人大在预算决策中的最高权力,但是并没有对预算的修正权作出任何的规定。而修正权是人大在预算过程中的最重要的权力。 3.确保人大在预算决策过程中的权威地位。首先,人代会讨论期间,所有代表提出的问题,镇长和副镇长必须现场回应。其次,如果代表对修改后的预算草案仍不满意,可以联名提出预算议案,一旦议案由全体代表表决通过,政府必须遵照执行。再次,确保人大主席团在恳谈过程中的主导地位。4.增进公众、人大代表与政府官员之间的相互沟通和理解。这是教育参与的主要功能。公众、人大代表通过参与恳谈增加了对国家政策和政府工作的了解。政府官员的参与使得他们更加了解百姓的需求。民主恳谈的最终目的是加强各参与方之间的沟通和理解,从而提高预算决策的科学性,同时减少不同利益群体之间的矛盾。 参与式预算优点公众参与对代议制的补充和矫正集思广益提高政府财政预算、部门预算的科学性和透明度发展水平不断提升新河镇再也没有出现政绩工程或者铺张浪费，钱都花在刀刃上实现程序上的公平、公正和公开预算的公共性 基于浙江案例参与式预算推行困难原因：1.参与式预算缺乏法律与制度的保障。2.参与式预算对公民素质要求高。 六、当前参与式预算实践中存在的主要问题 1.参与式预算的适用层级问题发端于浙江温岭的参与式预算,始于乡镇财政层面。但在其他很多试点地区,参与式预算则主要体现在街道和社区层面上,而按照我国现行《预算法》规定,街道和社区一级并非是独立的预算主体。因此,这些所谓的“参与式预算改革”更多体现为项目决策过程和社区街道发展计划,而非准确意义上的预算决策过程。 2.参与式预算之于公民：必需品”抑或“奢侈品”参与式预算实行的必要性分析参与式预算受到经济发展水平的局限参与式预算最初兴起于比较富庶的江浙一带，这些地区改革开放比较早，民营经济相对较为发达。但对于经济欠发达地区来说，在民生问题妥善解决之前，参与预算民主的实践活动，对普通公众在一定程度上仍旧属于一种“奢侈品”，或者更恰当地形容为处于“奢侈品”向“必需品”过渡的阶段。缺乏预算技术手段支撑参与式预算管理需要一个相对较长的普及预算知识和提升预算审查技能的过程。“草根式”的参与式预算实践中，参与预算的民众和人大代表多是土生土长的农民，原本接触预算的机会就很少，民主意识也不是很强烈，在经济尚不十分发达的情况下，参与预算决策过程并没有成为其生活中不可或缺的部分。缺乏相对成熟的公民社会在传统的官本位文化影响和束缚下，一般公民很难介人预算决策过程中。在普通民众对预算不太了解的情况下，让其参与其中，难免存在认知上的障碍。另外，由于预算自身的专业性特点，也为普通民众参与预算决策过程，设置了某种天然的屏障。 3.参与式预算缺乏制度化约束机制我国当前进行的参与式预算实践，还没有纳入制度内的有序规范之中，缺乏法律保障，稳定性较差。在实践中，由于法律没有对国家和地方各级人大代表行使预算审批权的原则、实行方法、具体范围和程序做出明确具体的规定，预算审批有比较大的随意性，导致人大代表的预算审查流于形式。 4.参与式预算需要基于本土化的自主创新过程高层级的政府财政部门作为核心预算机构，没有能够及时将本土化预算改革实践，纳入其规范和引导的视野之中。公共预算在本质上涉及诸多政治问题,长此以往的话,也难以保证这些本土化改革能够始终坚持正确的政治方向。因此,参与式预算在中国的实践,还需要在正确政治方向引导下,立足于本土化来完成自主推广和自主创新的历史使命。 七、如何完善参与式预算改革方案具体操作普及预算知识推广普及公共预算的基本知识；出版各类通俗易懂的政府预算解读指南预算草案的细化明确预算方案细化程度，增加预算审议的透明度建立隶属于人大系统的预算咨询专家智囊机构设立由资深预算专家组成的预算咨询智囊机构。延长人大代表参与预算审议的时间人大代表预算审议兴趣小组；参与式预算管理的方式；民主恳谈的方式推进参与式预算的制度化把公民参与程序化；对参与式预算的组织者、日期、时间长度、参与方式、参与内容等方面进行合理确定；中央或省级政府对地方政府参与式预算制度化要提供支持 1.普及预算知识由于专业知识的欠缺,公民参与中的“不作为”和“非规范性作为”,都是制约预算参与效果的极大障碍,需要全面推广普及公共预算的基本知识,提升立法监督机构的预算管理权威，同时还要大力倡导推动出版各类通俗易懂简明扼要的政府预算解读指南等普及性预算读物。 2.预算草案的细化有利于人大代表和公众对审查和监督。参与预算草案的细化是预算民主的前提。只有人大代表看得懂预算草案，民意才能得到充分和正确表达，预算审查才有目的性和实效性。因此，对预算草案进行细化是预算民主的关键。政府应该加大改革力度，明确预算方案细化程度，增加预算审议的透明度。 3.建立隶属于人大系统的预算咨询专家智囊机构地方人大代表对政府预算问题有一些了解,但还是不大可能拿出大量的时间去钻研每一年的财政预算。因此,设立由资深预算专家组成的预算咨询智囊机构。对于提高立法监督机构的预算治理水平具有重要的意义。 4.延长人大代表参与预算审议的时间如果人大代表能够有充分的时间和具有使命感的动机去研究政府公共预算,还是能够看明白一些基本性问题的。因此,可以结合公共预算支出的主要类型和方向,逐步推行建立人大代表预算审议兴趣小组,就社会广泛关注的重点预算支出项目,引入参与式预算管理的方式,通过民主恳谈等多种方式,推进预算审议过程中的精细化管理。 5.推进参与式预算的制度化湖南大学政治与公共事务管理学院教授龙太江表示，在已经开始实施参与式预算的地方，应当把公民参与当做每年预算安排的必经程序确定下来，从而保证参与式预算不因地方领导人的更换或者其意志的改变而终止。其次，在对现有参与式预算实践进行深刻总结的基础上，对参与式预算的组织者、日期、时间长度、参与方式、参与内容等方面进行合理确定，并加以公布，形成对参与式预算的确定预期，保证公民参与预算决策的有序进行。最后，中央或省级政府层面对地方政府参与式预算制度化要提供支持，以最终形成参与式预算的长效机制。 推进参与式预算的制度化1、在已经开始实施参与式预算的地方，应当把公民参与当做每年预算安排的必经程序确定下来。2、在对现有参与式预算实践进行深刻总结的基础上，对参与式预算的组织者、日期、内容等方面进行合理确定，并加以公布。3、中央或省级政府层面对地方政府参与式预算制度化要提供支持，以最终形成参与式预算的长效机制。加大对公共预算的基本知识及参与式预算的普及宣传。1、需要全面推广普及公共预算的基本知识，提升立法监督机构的预算管理权威。2、加强人大审议制度，如逐步推行建立人大代表预算审议兴趣小组，就社会广泛关注的重点预算支出项目引入参与式预算管理方式，通过民主恳谈等多种方式，推进预算审议的精细化管理和常态化监督。李凡针对推行困难解决方案 作业1.郭剑鸣，公共预算约束机制建设与中国反腐败模式的完善，政治学研究，2009.4（21-24）2.马蔡琛，中国公共预算管理改革的制度演化与路径选择，中央财经大学学报，2007.7（25-28）3.马骏，新绩效预算，中央财经大学学报，2004.8（29—）