城市社区自治中居民参与的问题及对策研究——以怀化市为例

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中图分类号￡窆三UDC300硕士学位论文学校代码!Q533密级公珏城市社区自治中居民参与的问题及对策研究——以怀化市为例TheStudyonmeProblemsandCountemeaslIresaboutt11ePanicipationofUrbanCommunityResidents—ACaseofHuaihuac毋作者姓名：学科专业：研究方向：学院(系、所)：指导教师：副指导教师：谌书琪行政管理地方治理公共管理学院胡春艳副教授论文答辩日期丝!主：!：兰垦答辩委员会主席中南大学二O一三年五月 原创性声明本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。作者签名：i杰蔓递日期：兰兰羔年』月五日学位论文版权使用授权书本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到《中国学位论文全文数据库》，并通过网络向社会公众提供信息服务。作者躲越师签蛳期：丛年』砬日 城市社区自治中居民参与的问题及对策研究——以怀化市为例摘要：城市社区自治和居民参与是我国城市基层民主建设的重要内容，也是全面建设小康社会的主要组成部分。随着我国城市化和工业化转变进程的加快和社区自治的发展，社区居民参与问题越来越引起外界的关注。城市社区自治的成效很大程度上取决于居民参与，尽管当前社区自治中居民参与状况有了改观，但是社区自治中居民参与仍然是当前社区建设中面临的最大问题，仍有待于进一步的探讨和研究。本文运用公民参与理论、公民治理理论分析和实地调查相结合的方法，通过对怀化市鹤城区城市社区自治中居民参与的深入研究，找出目前社区自治中居民参与过程中出现的原因和不足，并通过对现有原因的分析，提出有效的解决对策和有建设性的意见。本文是从以下几个方面对城市社区自治中居民参与进行研究的。首先，是对城市社区自治和居民参与进行概念的分析，社区自治和居民参与是本文研究的立足点。其次对怀化市鹤城区城市社区发自治展历程中居民自治的现状进行了总结。第三从居民参与的主观和客观因素及现有体制分析了怀化市社区自治中居民参与不足的原因。第四提出了完善怀化市城市社区自治中居民参与的对策，为社区自治中的居民参与提供了理论和实践的借鉴和参考。关键词：城市社区；社区自治；居民参与U TheStudvontheProblemsandCountermeasuresabouttheParticipationofUrbanCommunityRlesidents—_．ACaseofHuaihuaci坶Abstract：Communi时self-govemmentandparticipationofresidentsincitiesisnotonlyasignificantelementinChina’sdemocraticconstmctionatthegrass．rootslevel，butalsoanimponantcompositioninmeconstmctionofwell．ofrsocietyin-roundway．Asthechangeprocessofurbanizationandindustrializationacceleratesandcommunityself_govemmentdeVelops，meproblemsofcommunityself．goVemmenthasat廿aCtedmoreandmoreoutsideattention．Theresultofcommunityself二govemmentreliesheavilyonpanicipationofresidents．Thou曲mecurrentconditionsofresidents’participationhaVeimproVedtosomeextent，residents’panicipationisstillmebiggestissuethatcommunltygovemancef．aces．AndneedsfhnhereXploreandresearch．Throu曲inte铲atingtheoreticanalysiswiminVestigationonthespot，thereasonsanddisadvantageseme略inginthecourseofcurrentconmmnltygovemancewerefoundoutaRerintensiVestudyofcommunltyselfgovemmentinEchengDistrict，Huaihuacity．Throughanalysisofcun-entreasonS，someefjE-ectivecorrespondingsolutionsandconstructlVeproposalsareproposed．Thispapermadetheresearchofpanicipationofresidentsinco衄unityself-govemmentfIromthefollowingaspects．Firstly，theconceptanalysiswasmadea_boutcommunityself．goVer咖岭ntaIldparticipationofresidents．Andthatisfootholdtothestudy．Second，mecommunityself_govemInent’seXistingcondi：tio璐inEchengDistrict，Huaihuacityinmelongcourseofdevdopmentwassu伽n撕zed．Third，舶msubjectiveandobjectivefactorsandcurrentsystem，thereasonwhymepanicipationofHruaihuacity’speopleisnotsufficientwaSanalyzedLastlv’CountemeasurespemctingpaJticipationofresidentsincommunityself-govemmentinHuaihuacityweresuggested．And1tprovidessometheo巧andpracticereferenceforparticipationofresidents．IlI Keywords：CityCommunity；Communitysel‘goVemment；PanicipationofresidentsIV 目录原创性声明⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯I摘要⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．II录⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．V1绪论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11．1研究背景和研究意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．11．2文献综述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．11．2．2国外文献综述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．11．2．1国内文献综述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．41．2．3简要评述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．71．3研究思路和研究内容⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯81．3．1研究思路⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．81．3．2研究内容⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．81．4研究方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．82概念界定与理论基础⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯102．1城市社区自治的内涵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．102．2城市社区自治的内容及特点⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．102．2．1城市社区自治的内容⋯⋯⋯⋯．．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．102．2．2城市社区自治的特点⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯112．3居民参与的内涵及特点⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯122．3．1居民参与的内涵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．122．3．2居民参与的特点⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．132．4社区自治与居民参与的关联⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．142．5公民参与理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．162．6公民治理理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．172．6．1公民治理理论的原则⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯172．6．2公民治理与居民参与⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯183怀化市社区自治中居民参与的基本情况⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯203．1怀化市社区自治的发展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯203．1．1计划经济转向市场经济下“单位制”的转变⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．203．1．2转变后的居委会⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．203．2怀化市社区自治中居民参与的现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．2lV 3．2．1怀化市鹤城区的情况概况⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯2l3．2．2调查对象⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．223．2．3调查实施⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．223．3调查分析．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．233．3．1居民参与的参与意愿调查⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．233．3．2居民参与的参与程度调查⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．263．3．3居民参与的参与渠道调查⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．274城市社区自治中居民参与不足的原因⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．294．1居民参与的主观因素⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯294．1．1原有的“单位意识”⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯．294．1．2居民对社区的归属感⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯294．1．3居民的个体因素差别⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯304．2居民参与的客观因素⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯304．2．1居民居住模式的差异化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．304．2．2社区治理模式的行政化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．314．2．3居民参与渠道的单一化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．3l4．3社区自治的体制因素⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．324．3．1法律、法规不完善⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．324．3．2社区资源投入体制缺陷⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．324．3．3保障机制不健全⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．324．3．4政府职能的错位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．335完善城市社区自治中居民参与不足的对策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．345．1转变政府职能⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．345．1．1体制改革⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．345．1．2居委会的正确职能⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．345．2提高居民参与意识⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．355．2．1增强社区意识⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．355．2．2居民利益社区化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．365．2．3居民参与的积极性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．365．3改善社区居民参与内容与方式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯375．3．1社区文化参与⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯375．3．2社区经济参与⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯375．3．3社区政治参与⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯385．4加强社区自治的法律制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．38 5．4．1完善社区自治的法律建设⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．385．4．2增强社区自治的制度建设⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．39结语⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯41参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．42附录⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．．45攻读学位期间的研究成果⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．47致谢⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯48VlI 亟±堂僮!金塞!绪论1绪论1．1研究背景和研究意义改革开放以来，随着城市化和工业化进程的迅速发展，2011年10月9日发布的《中国流动人口发展报告2011》指出，中国大陆城镇人口数量将首超农村，到2020年内地城镇人口将超过8亿。随着城镇人口基数的不断增长，大规模的现代化城市建设，社会转型、经济转轨和企业转制的进程加快，城市社区的治理却没有完全摆脱离改革开放前，长时间以来延续的计划经济体制下单位制的单一行政治理模式。在这一大背景下，城市社区逐渐成为社会基层行政机构中不可缺少的重要组成部分，其发展的进程也反映了社会进步的程度。而本文的城市社区自治则是城市社区治理中的重要部分，而且也是城市社会管理中的基本治理工作。研究城市社区自治，不仅仅是学术问题的研究，对提高城市居民的生活质量、最大程度满足城市社区居民对公共资源的利用、推进基层民主自治的治理、加快国家在社区自治中职能定位的转变和构建社会主义和谐社会都有极其重要的意义。城市，作为社会的经济、政治和文化载体，必将成为推进现代文明程度的重要支柱，伴随着社会蓬勃向上的发展。与此同时，城市的扩大必然需要城市社区进行合理且高效的治理。城市社区自治将是城市社区未来的发展趋势和重点要求，是现代城市管理科学化的重要依据，是城市和谐社会的重要保证，而城市社区自治中居民参与的不足已经变成社区自治和发展的主要困境之一。居民是城市社区治理的主导动力，但就现在城市社区自治中居民参与状况并不乐观，本文以城市社区自治中居民参与的问题及对策研究为主题，结合怀化市鹤城区的部分社区为例，通过对城市社区自治居民参与不足的原因分析，力图从现有体制、意识、渠道以及社区居民参与的方式等各个层面中寻找出其不足的内在原因，并尝试在参与体制改革、参与意识与参与方式等方面提出务实的对策。1．2文献综述1．2．2国外文献综述一、国外社区自治的相关研究就城市社区自治而言，国外研究的起步要比国内早，经历了数百年的完善与发展，国外的城市社区自治已经步入正轨。关于社区的概念，德国社会学家滕尼斯提出，社区指由具有共同价值观的同质人口组成的、关系紧密的、富有人 情味的社会“同类群体”；美国芝加哥学派代表人物帕克认为，“社区是社会团体中个人及其社会制度的地理分布，每个社区都是一个社会”。关于社区自治，美国政治学者埃莉诺．奥斯特罗姆研究发现：社区治理通过借助既不同于国家，也不同于市场的制度安排，可以对某些公共资源系统成功的实现开发和挑食。1939年美国学者桑德森与波尔斯在《农村社区组织》一书中，提出了社区自治的发展问题，并对社区自治的基本方法和理论观点从不同的角度进行了比较和论述。美国社会学家B．菲利普斯在20世纪70年代认为：社区是居住在某一特定区域的共同实现多元目标的人所构成的群体，在社区中，各个成员可以过着完整的社会生活；美国著名学者曼瑟尔·奥尔森指出，城市社区可以作为一个“相容性集团”，这类集团总是欢迎具有共同利益追求的行为主体加入到“做蛋糕”的行列中，并且这种积极的参与对于集团利益的实现是至关重要的。1利益是最重要的驱动力。当居民感到社区与他的利益息息相关，参与能够有效维护其利益时，自然便会萌生参与社区事务的动机与期望。20世纪50年代到90年代，国外学者认为居民的“社区参与”在社区发展中的意义始终颇受关注，西方许多国家的政府在社区发展方面，一方面行使着自己的管理职能，一方面则不同程度地注重推动居民参与和自治。现在国外社区工作发展的模式明显具有专业化、社会化、法制化等特点。托克维尔在《论美国民主(上)》中指出，有利于美国民主制度发展的重要原因有三：自然环境、法制和民情。然而“按贡献对它们分级⋯⋯自然环境不如法制，法制不如民情”。这里所说的民情就是公民文化和精神。2美国的社区则是典型的自治型社区，各种非政府、非营利组织遍布全国。如房主协会、社区基金会、社区学院、合作社、共同利益社区和共同所有者理事会等。根据美国社区研究所的数据，现在美国大约有4700万人居住在社区协会内，而且社区协会的数量还以每年8000到1．1万个的速度增加。发育成熟和完善的非政府组织成为美国社区自治的基础。美国社区管理机构主要地方政府、社区管理委员会和非政府组织共同负责。它们在法律规定的范围内明确分工，各司其职，各负其责，这在《纽约城市宪章》中表述得最具代表性。澳大利亚以下地方政府(统称为市)或加拿大省以下的地方政府，其市政府的官员都是社区的基础之上民选产生的，其地方政府就是社区管理部门。二、国外居民参与的相关研究社区管理自治化，“世界城市”中，政府对社区管理越来越趋向于间接化。政府的主要职能是为社区治理提供资金、协调和监督，为居民参与提供良1刘华安．城市社区建设与居民参与．学习论2002．10—302[美]托克维尔．‘论美国的民主(上)》．北京：商务印书馆．1988．3582 好的制度和经济保障。3在东京，虽然采用混合型的社区治理模式，但住区协议会和町内会作为居民直接参与的自治组织，与行政组织一一地域中心相互配合，齐驱并进，在共同为民服务和保障社区稳定发展中发挥了越来越大的作用。居民参与常态化，在“世界城市”异质化程度高、生活需求多元化的社区中，居民越来越倾向于表达自己的利益诉求，参与社区事务，以维护和增进个体的利益。在纽约，非营利组织的董事会经常性地组织社区听证会，为居民商议社区具体事务提供讨论、管理、自治的服务和交流平台。西方发达国家已形成了一种较为完备的社会化社区管理模式，社区居民、社区委员会、非营利组织和政府在社区管理中的角色定位合理，职责分工明确，运作规范有序。纽约社区管理模式在健全和完善社区服务体系，提供便捷、优质、高效的社区服务，满足居民的生活需求；帮助政府摆脱具体的社会服务事务，减轻财政负担和管理压力；沟通政府与居民之间的联系，提高政府的信任度，保持社会稳定等方面起到了不可替代的重要作用。博克斯在《公民治理：引领21世纪的美国社区》中指出，社区内的公民治理，并非指没有政府的参与，而是公民、社区组织和政府在社区管理中发挥不同的作用。4社区治理不仅是社区自治组织的民主自治、居民的自我管理，是居民权利诉求与保障的制度设计与安排过程，而且这些国家不断改变和调整社会控制形式的过程；是现代政府逐渐让渡或淡出对社会领域的微观管理；是国家、市场与社会合作、协调、良性互动的关系和过程。政府只是这一秩序中的重要环节。托克维尔在《论美国民主(上)》中指出，有利于美国民主制度发展的重要原因有三：自然环境、法制和民情。然而“按贡献对它们分级⋯⋯自然环境不如法制，法制不如民情”，这里所说的民情就是公民文化和精神。5格里·斯托克对社会治理五个方面的解读，社区治理可以由来自政府又不限于政府的社区公共机构和行为者来施行：治理主体的多元性导致社区事务解决过程中界限和责任方面的模糊性：参与社区治理的公共机构之问会存在权力依赖；社区治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；社区治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。民主社会公民参与理论包含：社会资本理论、理性选择理论、历史制度主义理论。6第一，社会资本理论的代表人物是托克维尔和帕特南，其理论的核心是社会资本，主要观点包括：个人之见通过合作、互利、参与集体社会行为，产生社区信任形成社会资本，小群体内的社会信任能扩展对政府的信任，促进公告政3陈笑．居民参与社区治理问题探析——以北京市为研究样本．人民论坛．20lO．08‘何平立、沈瑞英<社会主义与中国现代化政治·法律与杜会：上海市社会科学界第七届学术年会文集(2009年度)政治·法律·社会学科卷》．2009．6何平立、沈瑞英．‘社会主义与中国现代化政治·法律与杜会：上海市社会科学界第七届学术年会文集(2009年度)政治。法律·社会学科卷》．2009．6斯科克波、菲奥里纳主编．‘美国民主的公民参与》．1999年出版3 策、强劲的经济增长、有效的公共管理以及较高的制度效率的产生。学者们强调了公共参与的民主的自主性和共公民参与的精神对民主的意义，社会资本理论认为共公民关心的公共事务并形成了互利合作的区域网络是公民参与的前提条件与基本特点。第二，理性选择理论是分析制度与组织如何为个体提供激励，是否能使社会最佳的产生，是在对社会资本理论中有关于个人参与公共事务会自动带来社会福利的观点之上提出的。理性选择理论关注的是参与过程的中隐藏的社会问题，包括“公民参与的类型、主体与目的。第三，历史制度主义理论的代表人物斯科克波，这些学者认为：民主的产生是社区群体之间与国家权威和治理对象之间斗争的结果，民主制度、自由参与与选举权利等都是由于不信任和有组织冲突的产生，是阶级社会和权威统治斗争的结果，而志愿组织的作用就是充当社会大众施加影响力的源头。瓦莱利任辉社会能动力与制度规定是对公民参与的促进或限制，公民对政治失去兴趣不是因为思想和性格的原因，而非被制度排斥在参与之外。历史制度主义者认为：美国民主的问题不在于社会联系的缺失或者社会信任与政治信任的下降，而是组织与资源的失衡，关注于阶级差异、权利、夺取和被夺取等因素的影响。1．2．1国内文献综述一、相关概念从社会学传入中国开始社区的概念就慢慢形成，社会学家袁方认为：“社区是有聚集在某一地域内按一定社会制度和社会关系组织区里的、具有共同人口特征的地域生活共同体。”郑杭生教授认为：“社区是进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同维系力的人类群体及其活动的区域。”7胡建华认为社区居民参与是指居民个人参与社区公共事务决策与管理的过程和行为。社区居民参与是社区居民自治的根本所在，没有居民真正意义上的参与，社区居民自治就是一句空话。8徐永祥认为社区参与既是政府及非政府组织介入社区发展的过程、方式和手段，更是指社区居民参加社区发展计划、项目等各类公共事务和公益活动的行为及其过程，体现了居民对社区发展的责任的分担和对社区发展的成果的分享。9我国学者对于社区的概念总结在于没有外部力量进行强制性的干预下，社区内部各种利益主体通过民主协商来共同处理社区公共事务。在城市社区自治的过程中，所要实现的目标是使社区进行自我教育、自我管理、自我服务、自我约束。内容主要包括了进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。居民以个体或群体身份参与社区公共事务决策、管理和监督，这是7余杭生，‘社会学概论新修》．中国人民大学出版社．200l364。胡建华．论居民参与和社区居民自治．吉林省杜会主义学院学报》．2006．06．9徐永祥．‘社会发展论》．华东理工大学出版社．2001．2274 一个贯彻民主理念的过程，是在基层问题上锻炼居民政治责任感和参与决策的一个过程，是一个群策群力解决民生问题的过程，它使每个居民都有为谋取社区共同利益而施展和贡献自己的才能的机会。居民参与是指社区居民本着公共精神参与社区事务，从而推动社区发展和人的全面发展。主要包括三个层面：第一，社区层面上的政治参与；第二，社区公共管理中的参与；第三，有关社区公共政策制定与执行的参与。m居民参与本质上是政治参与的一种形式，按照国家相关法律和政策规定，居民参与体现为社区居民在城市基层群众性自治组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，对所在基层组织的公共事务和公益事业实行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。政治学意义的居民参与，一般包括三个基本要素，“谁来参与”也就是参与的主体是谁；“参与什么”即参与的客体或者说参与的内容有哪些；“怎样参与”即参与的形式或者说参与的途径是什么。11因此，居民参与的目标，应该是居民在以上三个层面上实现参与的最大广度和深度，体现参与的最高质量和效度，实现参与式社区自治和社区善治的持续互动过程。可以理出社区居民参与的共同特征，一是社区居民为参与主体；二是社区事务及其治理过程为参与客体；三是通过参与施加一定的影响是社区居民参与的目的。这些共同特征，构成社区居民参与的基本要素。二、居民参与的功能与分类“桥梁说”指出参与是社区与居民之间的联系桥梁，只有居民直接参与和治理，才能培育居民社区归属感、认同感和现代社区意识，才能有效整合与发挥社区自身各种资源，居民社区参与是社区发展的内在动力源泉，离开居民社区参与，就没有真正或完整意义上的社区发展。12“服务标准说”则指出能否实现居民积极、广泛参与，是衡量社区服务发展效果的客观和最重要依据，社区社会化服务网络的形成，依赖于人力资源的广泛调动，依赖于居民参与程度的提高。”还有学者更从社区居民参与在社区建设中的地位出发，指出居民参与是衡量社区建设成功的重要标志，是社区建设健康发展的动力源泉，是搞好社区建设的根本保证；于推进社会主义民主政治建设、促进社会主义精神文明建设、推进社区发展和促进人的全面发展，有着坚实的基础意义和巨大的推动作用。“居民参与的过程实际上是公共服务的提供者与使用者交流信息、传递信息的过程，所以从一定意义上说居民的参与状况决定着社区建设的效果；居民参与是社区建设的内在动力，其参与的规模、程序和制度化水平将直接关系到社区发展的整”张大维、陈伟东．城市社区居民参与的目标模式、现状问题及路径选择．中州学刊．200＆03．“王艳、论杜区自治中的居民参与．华中师范大学硕士论文．2004．”徐永祥．‘社会发展论，．华东理工大学出版社．200l_227”彭凌．城市杜区建设中居民参与研究综述．考试周刊．20ll，03．“潘小娟．中国基层社会重构——社区治理研究[M]．中国法制出版社，20045 体变迁和目标管理；居民参与率及参与程度的高低也是衡量社区自治的重要标志。学者们主要根据主体参与意愿、参与形式、参与渠道和参与内容的不同，对社区居民参与状况做了不同划分，划分为动员型参与和自主型参与；组织参与和非组织参与；制度化参与和非制度化参与：社区政治参与、社区经济参与、社区文化参与、社区社会参与等。有的学者依据参与客体的功能特性不同将社区居民参与分为决策参与、实施参与、监督参与和信息参与。还有学者认为，动员式执行参与是主要形式，这种参与既不能使居民对社区开展的具体事务进行决策，又不能对社区公共权力运作进行监督；非政治性参与是社区居民参与主要内容，社区居民参与的事务多与政治不沾边或关系不大，是“杂务”。15上述论述还停留在就事论事的理论层面，社区居民参与的意义不尽于此，应把它与社区居民自治联系起来，并放在政府管理的环境中，其功能和意义将更为突出。三、相关问题与原因研究学界一般从参与意识、参与程度、参与渠道三个方面考量社区居民参与情况，认为我国城市社区居民参与远不适应推进社区建设需要，居民社区参与意识比较薄弱，总体参与率不高，参与数量不多且分布不平衡，居民在大多数情况下只是参与较低层次的社区事务运作。而对于造成城市现代化过程中社区居民参与不足的原因，学界也有几种观点。“四因”说认为，一是原有的“单位参与意识”阻碍居民“社区参与意识”的产生，是居民社区参与不足的首要原因；二是行政化的社区管理方式导致居民参与观念淡薄；三是社区工作者队伍整体素质偏低，工作方法老化，造成居民参与社区热情不高：四是现代都市生活特征客观上不利于居民社区参与行为增加。五因说则认为，影响我国社区居民参与的因素包括社区归属感、社区公共空间发育程度、参与价值、参与成本和制度设计等五个方面。“矛盾”说认为居民参与不足在于参与期望与现实之间的矛盾。学者还从不同角度进行了分析，有的从居民参与与社区服务侧面，认为社区服务产业化政策导向致使营利性服务项目急剧膨胀，社区服务公共性显著减弱，影响了居民对于其作为一种独特的服务领域的认同。”有的从政府和社会中介组织角度，指出政府的统制意识和方式不仅使得社区居委会发生严重职能错位，还湮灭社区居民参与意识、削弱了居民参与和自治能力。有的则明确提出社区类型、年龄、婚姻状况、职业状况、社区满意感和归属感等因素与社区参与频度存在显著关联，而性别、文”陆爽．城市居民参与现状与对策[J]．党政干部学刊，2003，(07)”张伟兵．社区服务发展中“居民参与”问题的思考[J]．科学经济社会．2002，(2)6 化程度、健康状况等特征与社区参与频度之间没有显著关系。”四、相关途径及对策研究如何应对社区自治中的新问题的挑战，怎样健全社区居民参与的途径，学者们从思想建设、利益、权力分配等方面提出了相应的对策。大部分学者认为提升社区居民参与应从调整社区中三个相关主体的思想观念开始：对于政府官员，要相信社区有自治的能力，将权力切实地下放到社区：对于社区居民委员会，最重要的是处理好政府权力控制与社区治理、自治之间关系，使政府、社区居委会和社区居民都能负责任地共同投入到社区建设中；居民个人应看到社区参与可能为公共生活、个人生活带来的积极转变，主动融入到社区中去。唐忠新提出了原则性较强的四措施说，第一，强化宣传教育，培养社区意识；第二，坚持社区需求本位原则，注重用共同需求、共同利益来调动居民广泛参与的积极性：第三，坚持先进性与广泛性相结合原则，使每个参与者都能找到自己的位置；第四，建立和完善参与机制，如激励机制、责任机制等来推动社区居民参与向制度化发展。”杨荣则提出“四化”措施：第一，居民参与利益社区化，将单位的服务功能向社区转移，特别是政治、福利、保障功能等，使居民工作之外的其他利益关系都能在社区得到体现；第二，社区自治制度化，加强法制建设、规范参与程序，推行区务公开，搞好社区简政：第三，居民参与组织化，提高居民自主组织能力，增强其社区归属性；第四，社区服务专业化，向市场化推进。潘小娟则认为完善社区居民参与必须强调和坚持社区居民参与的广泛性和有效性，重视社区意识的培养，注重社区居民的共同需求，推进社区居民参与的有效开展。191．2．3简要评述从国内外文献综述可以看出，西方关于社区自治中与居民参与的研究起步较早，随着国外学者的深入研究及其国外发达国家的社会发展，国外社区自治的成果对于居民参与有着积极的作用。而就我国而言，由于研究的起步较晚，许多研究还不够成熟，社区自治相较于国外发达国家的社区自治还有很大的差距，我国社区自治建设还是改革开放以来近十几年的事，属于新生且需要借鉴和磨合的事物。现在我国大部分学者对社区自治中的居民参与研究只是停留在宏观层面加以论述，还缺乏必要的长期的观察与积累，大部分研究者都是以社区居委会和街道的研究为核心，忽视了居民的参与和自治，导致城市社区自治中居民自治参与的不足。一般的研究对象都是特定的区域的某一个社区，主要探讨特定”雷洁琼主编．‘转型中的城市基层社区组织>．北京大学出版社，200l_”唐忠新．城市社会整合与社区建设[M]．中国言实出版社，2000．”潘小娟．中国基层社会重构———社区治理研究[M]．中国法制出版社，z004．7 对象的社区组织发展，由于不同地理坏境的限制与特殊性的不同政策的倾向性，就不可避免的影响研究结果的普遍性、借鉴性和可推广性。我们应该借鉴和总结国外的成熟理论和成功案例，同时结合我国国情提出有效的理论与对策。1．3研究思路和研究内容1．3．1研究思路本文查阅国内外有关社区自治中居民参与的研究文献，对已有的理论研究进行梳理，选择公民治理的研究视角，为实证研究做理论准备。对比若干社区，选取典型社区作为研究对象，通过问卷调查、深入访谈等方法了解该社区自治的总体情况，再根据相关问题进行问卷编制，将问卷调查与深度访谈相结合获取真实丰富的资料。对调查资料进行筛选、整理、分析，结合理论框架进行总结，描述怀化市鹤城区社区自治中居民参与的现状，得出社区自治中居民参与不足的原因。最后总结怀化市鹤城区社区居民参与不足的困境及影响因素，结合理论分析并提出对策。1．3．2研究内容内容主要由八个部分组成。第一部分为绪论，主要介绍本课题的研究背景、研究现状以及相关研究方法。第二部分简要阐述有关社区自治和居民参与的基础理论，其中包括基本概念、内容、特点，以及公民治理与公民参与理论。第三部分调查、分析怀化市鹤城区社区自治中居民参与的现状。阐述怀化市社区自治的兴起、发展和现状，分析当前怀化市居民参与不足面I临的问题。第四部分城市社区自治中居民参与不足的原因。从公民治理的视角下由调查现状分析怀化市在社区自治中居民参与不足的原因。第五部分推进城市社区自治发展的措施。针对上章中分析的不足的原因，结合第二章的理论观点，提出适合怀化市社区自治中居民参与不足的对策。第六部分是结论。总结本课题的基本内容及观点，指出今后需要进一步研究的问题。1．4研究方法本文研究采取规范研究、案例分析与理论推演相结合，定性与定量分析相结合，从公民治理的视角，系统研究城市社区自治中居民参与不足的原因及其对策。本研究拟从以下三个方面入手： 亟±堂僮论文!绪论一、文献研究法，以与本课题相关领域的最新的政策说明、官方文件、学者著作等文献资料为基础，保证研究的客观性和学术性。追根溯源，梳理和评析国内城市社区自治中居民自治的经验，在此基础上，结合怀化市具体情况，在城市社区建设发展的大背景下，研究城市社区自治中居民参与不足的现状、原因及其对策，这是本课题研究历史的、逻辑的出发点。二、问卷调查法。笔者结合所选课题的研究目的及内容，设计了社区自治中居民参与意识及行为的调查问卷，从不同角度对社区自治中居民参与的意愿、程度、渠道进行深入的调查，获取所需的资料及数据。三、理论分析与实证研究相结合的方法。本文选取怀化市鹤城区为研究区域，结合理论进行实地走访，对社区自治中居民参与存在的问题进行深层次的原因分析，提出符合社区发展要求的有效建议。9 亟±堂僮途塞2褪垒昼定皇堡论基趟2概念界定与理论基础2．1城市社区自治的内涵“社区”一词是基层政治研究的基本概念，它最早出现于德国社会学家斐迪南·腾尼斯在1887年出版的《社区与社会》一书中。腾尼斯认为，“社区是由具有共同习俗和价值观念的同质人口组成，是一种关系密切、守望相助、疾病相扶及富有人情味的社会团体。”20自从1933年费孝通等一批燕京大学的学生将“社区”概念引导中国，我国学者开始尝试进行独立的研究与探讨，并从不同的视角对社区概念进行划分。徐永祥认为，“社区是指一定数量居民组成的具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体；地域、人口、组织结构和文化是社会构成的基本要素。”21周沛认为，“所谓社区是以一定地域为基础，由具有相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所构成的一个社会实体。”222000年11月，我国民政部颁发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中所提出，“社区是指聚居在一定的地域范围内人们所组成的社会生活共同体。”23“自治”是与社区紧密相关的概念，它的全称是“自治组织治理”，最早出现在希腊语中，表达一种自我治理和自我做主的状态。社区居民通过各类参与形式依法拥有的自主管理社区事务的权益与义务及其实际运行过程。它以改善社区居民生活品质和提高整个社会高素质程度为目的，以社区居民的自我教育、自我约束为手段，通过社会各方参与实现政府依法监督与指导，是实现居民自主管理和自我服务的一种行为。实现社区自治，必须具备一定的条件。2．2城市社区自治的内容及特点2．2．1城市社区自治的内容一、人事自治。居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区的有选举权的居民或者由每户派代表选举产生：根据居民意见，也可以由每一个居民小组选举代表2—3人选举产生；24还可以按当前认识改革用人制度，招聘主任、副主任、文书，试用后由民主选举认可。居委会有权撤换和补选居民委员会成员。二、财务自治。指居委会对自己兴办的生产、生活服务实施所取得的利润，可以自由支配。另外，居委会兴办公益事业所需费用，经居民会议决定，可以根据自愿的原”汲立立、李泽霖、宋雄伟．我国城市社区自治建设研究．行政与法．2010．12一．21徐永祥．‘社会发展'华东理工大学出版社．2001．33—342周沛．‘社区工作》社会科学文献出版社．2002．68斐迪南-滕尼斯‘共同体与社会'林荣远译．商务印刷出版社．1999．52—57“李鑫华．我国城市社区自治的法律思考河北师范大学硕士论文．201010 亟±堂焦论塞2概金昼定生理论基趟则向居民筹集。当然，财务自治不包括居民委员会的工作经费和来源，这部分费用仍需政府拨付。因为国家委托居民委员会做了大量公务事务，上级政府理应承担其工作经费，理应拨付。三、财产自治。关于居民生产、生活的服务事业，居委会可以自行决定。居委会的财产，任何单位和部门都不得使用。四、教育自治。居委会有教育居民遵守法律法规，履行依法应尽义务，开展多种形式文化活动，居民问互相帮助，互相尊重，加强居民间的团结。五、管理自治。居委会必须向居民会议负责并报告工作。重要问题及决定，必须召开居民委员会会议讨论，由居委会监督并执行。全体居民必须遵守居委会会议的决定。居委会需及时调解居民纠纷，化解矛盾。六、服务自治。居委会可以根据实际情况，创建适合本社区特点及居民需要的生产、生活服务事业，展开多种形式的社区服务活动。七、协管自治。主要有：一是治安保卫工作，协助公安部门做好治安巡逻，维持社区秩序。二是民政工作，做好拥军优抚、最低生活保障、救济、老龄工作等。三是公共卫生工作。四是计划生育工作。五是青少年教育工作。2．2．2城市社区自治的特点我国城市社区自治的基本标志是在党的领导下、在国家法律法规范围内，不需要外部力量的强制性干扰，社区各种利益相关者习惯通过民主协商来合作出来社区公共事物，并使社区进入“自我教育、自我管理、自我服务、自我约束”的运行状态，其制度条件是利用利益相关者认同和遵循面对面的民主协商规则，其体制条件涉及法律、法规、政策的调整以及社区事务和社会组织的分化等。25城市社区自治的对象是社区公共事务，社区公共事务是多种公共产品的组合。社区自治的主体是社区内的全体居民，是各种利益的相关者；社区自治的基础在于协调参与者之间的权利关系，关键是建立民主协商机制。“其自治组织则包括了社区居民代表大会，社区议事协商委员会和社区居民委员会。但是，社区中的业主委员会和志愿者协会等，一般不归属于社区自治组织”。26因为他们不是社区居民选举产生的，也无法代表社区居民自主地展开自我治理。社区的自治活动主要包括：社区自治组织及其他成员的的民主选举；社区重大事务的讨论和民主决策；社区居民日常事务的民主管理；对社区居民自治组织、成员以及基层政府活动进行民主监督。但是，自治活动的内容主要是非经济的社会发展方面，因为在城市，经济事务主要由各种企业和机构来承担，社区自治组织一般不承担管理经济事务的职能。社区自治具有以下特点：一是基层性。它是基层社会生活的群众自治．所涉及的工作．都是居民居住范围内社区的公共事务和公益事业。二是独4杨乐．我国城市社区自治中居民参与研究．郑州大学硕士论文．20ll4陈伟东．‘杜区自治——自治组织网络与制度设置)中国社会科学出版社．20041l 立性．社区既不是国家机关的下级组织，也不隶属于任何社会团体和社会经济组织．国家机关及其派出机构无权对它发布指示和命令。三是民主性。它通过居民的自我管理、自我教育、自我服务开展工作，实行民主选举，民主决策、民主管理、民主监督。2．3居民参与的内涵及特点2．3．1居民参与的内涵社区居民参与是指居民个人与社区公共事务决策与管理的过程和行为。改革开放以前，在我国城市基层社会的组织和整合中，“单位”起主导作用，街道和居委会这样的法定性社区起辅助作用。在西方，参与理论最早可追溯到古希腊的“直接民主制”，即古希腊城邦内的大小政事都要经过公民大会批准，每一个公民无需“代表”直接参与到城邦的公共生活和公共决策中。27在当代民主社会中，居民参与是民主政治发展、经济社会转型和价值观念变迁的必然结果，居民参与作为公民一项法定权利而日益受到大家关注，关于参与的定义，目前也有一些阐述。28就社区治理中的居民参与，从治理范式的价值取向出发，可以界定为：社区居民参与是以公民社会的兴起为前提，以政府和居民的信任协作为基础，居民以个人身份或各种群体身份通过体制内方式对社区公共事务的关切与介入，以期实现社区善治的过程。一、公民社会的兴起是真正意义上公民自主参与的前提和保障。公民社会的发育是社区治理的前提，社区居民参与与公民社会的发育是唇齿相依的互动过程。公民社会又译作市民社会、民间社会，不同的译法代表对这一概念的不同阐释。政治学意义上的公民社会概念强调公民社会“公民性”，即公民社会主要由那些保护公民权利和公民政治参与的民间组织构成。社会学意义上的公民社会概念强调“中间性”，即公民社会是介于国家和企业之间的中间领域。29公民社会最核心的问题集中在两个方面：一是公民身份，以及由此带来的公民权利与义务的平衡；二是公民自治领域的构建。30二、政治性公共事务是居民参与最核心的客体。社区居民或各种民间群体(包括个人、企业、非营利性组织等)是社区治理参与的主体，居民的广泛参与成为推动社区发展的核心动力。居民参与客体指向社区的公共事务。从总体来说，公共事务可分为政治性公共事务(主要表现为居民参与选举社区领导27庄文明．治理范式下的社区居民参与研究．山东行政学院．山东省经济管理干部学院学报．20lO4于燕燕．‘社区自治与政府职能转变》北京：中国社会出版杜．2005．1718俞可平．‘增量民主和善治'北京：社会科学文献出版杜．2005．187”孙关宏、胡春雨、任军锋．‘政治学概论》上海：复旦大学出版杜．2007．108—1lo12 亟±堂僮论塞2攫盒墨定生理论基础人、评议街道干部、罢免社区领导人和对社区事务进行管理和监督的过程)和非政治性公共事务(包括对涉及社区居民福利的经济性公共事务，为居民的精神生活和自身素质发展提供帮助的文化性公共事务，对参与社区环境保护和社区治安等的事务性公共事务等)。政治性公共事务是居民参与最根本、最直接的要素。三、社区居民参与是一种和谐互动的过程。治理范式追求政府与居民信任协作，题中之义要求参与的途径必须在现有体制框架内进行，目标指向协商基础上形成共识。参与的方式主要有三类：一是以个人身份参与社区的公共事务；二是作为某个组织或单位成员参与到社区发展中去；第三种是各种类型的非正式组织或其他中介机构参与社区福利服务和保障性工作等。常见的形式有选举、表态、执行、管理、决策、监督、观察等，也包括议论、投诉、抗议等。2．3．2居民参与的特点社区居民参与，不得不谈到一个令人困惑的现象：一方面很多文献都谈到我国居民参与的积极性不高、有效性不强。而另一方面，社区参与在某些层面又显现出极高的有效性。一是参与主体、领域不平衡。目前，在许多社区，参加社区活动的主要是“一老一少一低”。“老”就是离退休的老同志，“少”就是放了寒暑假的中小学生，“低”就是定期到社区领取最低生活保障金的居民。从分布上看，这些人都是“社区人”，而不是“单位人”。31占社区成员主体的“单位人”——中青年人由于工作生活的繁忙，很少参与社区活动。另外，参与的领域大多集中在非政治性方面，对于政治性参与，一般的居民很少关注，参加者更是廖廖无己。二是参与形式单一，层次不高。动员式执行性参与是目前社区居民参与的主要形式。所谓动员式执行性参与是指社区居民在社区工作人员的动员、劝诱、说服下参与(执行)社区管理机构业已形成决定的事项，比如参加居委会组织的各类活动、开会听取居委会或街道有关本社区工作的通报、部署等。这种参与既不能对社区事务开展的具体项目进行决策，也不能对社区公共权力的运作进行监督，显得层次不高。由于执行性参与不属于对社区公共权力的运用，其价值当然不如决策性或者监督性参与。三是居民潜在的参与意识较强，但实际参与率较低。根据学者们对北京6个社区的调查数据表明，大多数社区居民表示了对社区治理和决策过程的关心。在“很想了解社区各种事务决策的过程”的问题上，有72．5％的居民表示了赞同；“在希望在社区事务的决策过程中发表自己的意见”问题上，有高达81．1％的居民31胡慧．社区自治视角下的居民参与有效性探析．社会主义研究．2006．0813 表示了赞同。此外，超过半数以上的居民认为社区参与是一项重要的公民权利。但在实际上，居民参与的程度不高。四是缺乏便捷有效的居民参与机制。一方面是居民参与力度、深度、广度不够。居民虽然生活在社区，但却没有意识到自己是社区建设与发展的主体，没有意识到自己对社区应尽的责任与义务，甚至认为社区建设与发展是政府的事。二是社区参与机制还没有从实质上将居民行为完全纳入进来，居民从一定意义上讲仍然游离于这一机制之外。以上情况表明，我国居民参与的有效性还不强，究其原因，主要有：一是长期形成的由政府控制单位、单位管理社会成员的体制及观念，影响了居民对社区建设和管理的参与：二是居民在参与中缺乏利益保障和实际诉求的动力：三是社区内公共活动场所太少和现有的居委会组织的领导人物思想工作水平不高、感召力不强，导致许多居民不愿参与。2．4社区自治与居民参与的关联城市社区自治是城市居民参与公共事务管理和保护个人权益的基础，而社区居民参与的程度和有效性是促进社区公共利益和公共事务的发展的关键所在，所以社区自治与居民参与的关系是互补的。居民参与可以使社区民主自治得到有效的发挥，因为民主参与的决策过程中可以发现或者改变个人意愿的有效现实，个人也可以依赖他人的认同来保障自己的意愿，同时个人直接参与制度构成对集体决策结果赞同的合法性。社区的自治离不开社区居民的参与，动员和自治社区居民参与是社区建设的基本要求，民政部《关于在全面推进城市社区建设的意见》中提到“社区建设就是在党的领导下，依靠社区的力量，利用社区的资源，强化社区的功能，解决社区的问题，促进社区内政治、经济、文化协调发展。”从文件中我们可以看出，社区的发展离不开社区居民的参与。32社区公共事务的发展涉及到社区的公共利益和社区内各成员的利益，这些都需要社区居民的共同参与和维护。参与是社区自治的前提和基础，民主则是社区居民参与的保障，民主水平的高低直接影响到社区居民参与的深度和广度。社区民主自治是社区居民自觉自愿参加社区组织的活动和管理公共事务的过程。它一方面体现了居民作为社区主人翁的权利和责任，另一方面也反映了社区民主自治水平的高低。只有社区居民的广泛参与，才能使得社区民主自治得到有效发挥，居民主动参与和社区自治的程度就越高，社区民主自治的水平也就越高。社区民主自治和居民参与的关系可分为以下四种自治状况的理论模型：低自”‘关于在全国推进城市社区建设的意见，中办发23号2000年14 亟±堂焦论塞2拯盒昼定量理途基趟治和低参与型；低自治和高参与型；自治高和参与低型；高自治和高参与型。33低自治一高参与④高自治一高参与高自治一低参与图2—1社区自治中居民参与的理论模型34第一种类型可以称之为“低自治——低参与型”。在这种状态类型中，社区自治和居民参与属于不理想的状态。“居民委员会”“社区民主协商委员会”“社区基层民主自治组织”等的存在都是名义上和表面意义上的，在对待社区居民自我管理、民主决策等事务方面这些组织和机构不具各自主的权力，他们的日常工作基本上是围绕着政府的政策和政府的意愿来完成的，也就是说这些组织和机构就是政府在社区基层形式权力的代理者。居民委员会、社区民主协商委员会委员和社区基层民主组织成员的选举就能说明这一问题所在，直接选举或者间接选举走是走走过场，因为即使选举出来的也不能发挥委员和组织成员的代表性。由于社区公民参与管理和决策的机会几乎没有，所以就形成了社区居民参与意识的薄弱，久而久之社区自治和居民参与的实质也就不存在。第二种类型可以称之为“低自治——高参与”。在这种类型的基层社区，属于由居民或居民组织自我管理、自主决策的事务也几乎不存在，“居民居委会”“社区民主协商委员会”“社区基层民主自治组织”等组织和机构的日常管理工作基本也都围绕着各种政府的“委办事务”来展开，且也主要都是遵照上级政府的相关政策或指示而不是遵照本社区居民的公益及相关决定来完成，行使的权利基本上也是“代理权力”。这种类型里社区居民、企事业单位和自治组织等参与社区公共事务管理的积极性和热情很高，对社区居民委员会的各项工作展开都能够广泛参与进去，积极的协助居民委员会搞好社区建设。第三种类型可以称之为“自治高——参与低”。与前两种类型不同的是“居民委员会”“社区民主协商委员会“‘社区基层民主自治组织”等组织和机构的工作重心已经由围绕政府政策的服务和完成上级政府意愿的任务转变为社区内部公共事务的管理和民主决策层面上。在日常工作中社区自治事务占据很大的比。谢立中．‘城市居民自治：实际涵义、分析模式和历史趋向》．‘社会)新华文摘．2002。12”谢立中．‘城市居民自治：实际涵义、分析模式和历史趋向'．‘社会’新华文摘．2002。1215 亟±堂僮诠塞2褪金昼定生理论基型重，与这些自治事务相关的决策都是由“居民委员会”“社区民主协商委员会”“社区基层自治组织”自己决定的，比如完成这些事务所需的人力、物力、财力等都是社区内的组织和机构自己筹集的，可以说社区自治已经有了较高自主权。虽然“居民委员会”“社区民主协商委员会”“社区基层民主自治组织”已经出现了自治的自主权，但是社区内的居民对于参与社区公共事务的管理和民主决策的意愿却很低。社区居民对“居民委员会”“社区民主协商委员会”“社区基层民主自治组织”等日常工作的决策参与低，不能积极配合其展开社区公共事务的管理工作。社区公共事务的管理工作一般都是在居民委员会委员和自治组织成员极力推动下慢慢展开的，社区居民甚至在组织机构工作人员的选举方面处于敷衍了事的状态。第四，可以称之为“高自治——高参与”，这是社区自治的理性模式。这种类型里“居民委员会”“社区民主协商委员会”“社区基层民主自治组织”等组织和机构在日常工作中有关社区公共事务的管理和民主决策等与社区民主自治建设相关的活动都是在自治的基础上展开的，基层政府的决策性强制干预社区自治的情况很少发生。在这种类型下社区居民参与与社区自治的程度和积极性都很高，它包括社区居民积极参与有关社区居民委员会委员、社区民主协商委员和社区民主自治组织成员的民主选举。有效的配合这些部门完成社区自治建设工作，积极的参与有关社区重大公共事务的民主讨论，有效的参与制定社区建设的民主决策，对“居民委员会”“社区民主协商委员会”“社区基层民主自治组织”等部门的工作监督，提自己的意见等。社区居民积极参与社区自治的同时也能享受社区建设给其及家人带来的成果，可以说这种类型的自治才是真正意义上的社区自治。从以上四种社区自治中居民参与的类型来看，社区自治发展的最终目标是“高自治——高参与”，其他几种发展类型是不健全和有缺陷的，社区自治的建设离不开社区居民的有效参与。2．5公民参与理论公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公民参与有三个基本要素。一是参与的主体。公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织。二是参与的领域。社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是参与的渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活。16 公民参与最主要的就是参与国家的政治生活和政治决策，因此，在公众的所有参与中，政治参与尤其重要，最具有实质性的意义。也正因为这样，不少人直接就把公民参与等同于政治参与。然而，严格地说，公民参与和政治参与之间不能完全划等号，公民参与的范围比政治参与更大。除了政治生活外，公民参与还包括公共的文化生活、经济生活和社会生活。特别是在公民社会越来越发达的今天，公民参与的范围正在日益扩大，已经从国家的正式领域，扩大到社会的非正式领域。公民参与对于政治发展而言，意义及其重要。公民参与是民主政治的核心问题之一，无论对于政治国家，还是对于公民社会，公民参与都是实现善治的必要条件。所以民主的价值和意义，只有通过公民参与真正现实意义。总而言之，只有通过公民参与，民主政治才能真正运转起来。可以说，没有公民参与就没有民主政治。2．6公民治理理论“公民治理”理论产生于20世纪90年代后期，由美国学者博克斯等学者提出。该理论特色在于将以往的“官僚中心”行政模式转变为“公民中心”治理模式，公民治理是公民社会的系列理论之一。公民治理理论代表了一种新的公共行政价值观，这些新价值观是建立在对新公共管理理论某些缺陷的批判基础之上的，是在一定意义上对新公共管理理论的一种超越。明确提出“公民治理”行政模式的是美国学者鲍克斯。他在《公民治理：领导美国社区迈入二十一世纪》一书中对公民治理理论框架进行了较为完善的建构，是公民治理理论的扛鼎之作。其理论建构的基础是美国政治传统的三项基本价值，即地方控制、小而有回应性的政府、行政专业人员是人民的咨询者而非控制者。具体说就是：放权地方，让地方政府能有充分的自主权决定自己的行动，以满足地方自主需要：建立小型而具备高度回应性的政府，加强民众的监督，消除民众对公共事务的疏离感：政府管理须以公民参与为导向，采行公民主义，以消解集中控制的专业主义行政模式，达到参与和关怀的目标。35作为治理的最重要形式，公民治理是以公民为中心的，而不是以官僚为中心的。”2．6．1公民治理理论的原则从20世纪开始，行政国家膨胀，行政环境发生很大变化，致使这些传统的价值因素经常受到冲击，它们逐渐被集权、大型政府、专业人员等观念所淹没，公35RichardC．Box．CitizenGovern卸ce：Leading‘A皿ericanComunitiesinto21stCenturies》．California：SAGEPublicationsInc．1998．”理查德-c·博克斯．‘公民治理——引领2l世纪的美国社区'．孙柏瑛译．北京：中国人民大学出版社．2005．17、18 共事务逐渐成为职业政治家与专业行政人员的专利，而真正与公共事务密切相关的公民却只能被动地接受政府所给予的任何结果。针对此一背景，鲍克斯试图建立“公民治理”这一立基于公民对公共事务(首先是社区事务)参与的合作治理模式。这一模式虽然由居民、职业政治家、行政人员三者共同组成，但其最主要的特色则在于将以往的“官僚中心”行政模式转变为“公民中心”治理模式，通过重新赋予公民及行政人员一个新的角色，而能够为公共行政重新找回民主的本质。鲍克斯努力的意图，实际上是要从过去的经验中找寻一些可行的价值与规范，用以检视当前的一些行政弊病，以求找到一条新路径来建构21世纪的行政模式。为了让社区公民治理模式能在21世纪发挥作用，鲍克斯认为应当践行四个原则：一、适度规模原则：有些政策属于全国性的，有些则适合地方特点，政策范围应视议题性质而定：二、民主原则：公共部门应重视对人民需求的回应；三、问责原则：居民是社区的拥有者，职业政治家及专业行政人员的功能是给予支持和协助，而不是高高在上和发号施令；四、理性原则：必须认识到，决策是极其重要的工作，需要花费时问审慎思考，同时要给人们表达自己与听取别人的机会，并应尊重他人的观点。372．6．2公民治理与居民参与居民参与是公民治理理论的重要制度设计，在实践中它也是公民治理的核心机制。公民参与的过程乃是现代公民充分张扬个性、主张权利、发挥能动性和实现主体性的过程，具备现代公民意识和健全的公民资格的公民被赋予了中心和主体的地位。在公民治理理论看来，公民资格是实现公民治理的根基或基石。从字意来看，“参与”是指对于某种行动的分享。简单地说，公民参与就是由“公民”共同分享公共决策的行动。进一步说，就是为了落实民主政治、追求公共利益及实现公民资格，由公民个体或团体通过各种渠道，参与包括所有公共事务的决策与执行。公民对公共事务的参与，以关系公民切身利益的地方性事务为基础，然后再逐步扩大到全国性的公共政策。居民参与是现代民主政治的一种具体体现。就其形式来看，包括直接参与与间接参与。一般来讲，公民的直接参与更容易达致政治的民主。公民直接参与的最典型的例子就是雅典的城邦政治，但它受若干基本条件的限制，如小国寡民，政事、人际互动简单且易于处理等。从现代社会环境来看，很少有国家或社会能够符合这些条件，普遍采行代议民主制就是一件很自然的事情。现代”RichardC．Box．CitizenG0vern卸ce：Leading‘^IlIericanCD啪unitiesinto21stCenturies'．California：SAGEPublicationsInc．1998．19-2018 亟±堂僮论塞2扭盒墨定生理论基础意义的民主政治几乎毫不怀疑地被认为就是“代议民主”。在代议政府之下，选民只有在投票当日才是自由的，此后马上沦为代议者竞逐私利的工具。其次，代议政治与自由也并不相容，因为在代议制下的委托关系会使公民的政治意志与决策逐渐疏远，同时还必须以放弃自治与自主的权力作为代价。”所以，代议的民主最多只能是趋近于民主，或如巴伯所说的“弱势民主”。鲍克斯认为，随着公民的自主性与要求参与的需求越来越强烈，21世纪将是公民治理的时代。公民将会更深入地参与社区事务，自我决定社区的未来愿景以及达致愿景所必须的社区政府结构。20世纪那种惯于从扩大中央控制结构与追求效率着手的行政改革观念和做法，将在2l世纪被彻底颠覆，政府形态将恢复到以公民为中心的结构。而另一方面，过去被视为主导政府行政的职业政治家与专业行政人员的角色也会有所改变，在以公民治理为主的结构下，他们只是作为日常运作的专家顾问与管理者。”RichardC．Box．CitizenG0vern柚ce：Leading‘A嘴ric扑(加叫nitiesinto21stCenturies'．California：sAGEPublicationsInc．1998．19519 3怀化市社区自治中居民参与的基本情况怀化市位于湖南省西部，区位条件独特，交通优势明显。自古就有“黔滇门户”、“全楚咽喉”之称，是东中部地区通向大西南的桥头堡和国内重要交通枢纽城市，有“火车拖来的城市”之称，怀化市城区建成区面积为53．8平方公里，是一座正在崛起的年轻城市。近几年以来，怀化社区建设在政府的引导和居民自己参与社区自治下取了一定成效，但怀化市的社区自治因为地区发展的原因起步较晚，现在正处于起步的初级阶段，在各个方面都或多或少存在一些问题和不足，有待进一步的发展和改进。3．1怀化市社区自治的发展我国的社区建设是20世纪90年代末期开始的，伴随着“单位制”逐渐转向“街道居委会管理制”，社区建设开始兴起和发展起来。怀化市的社区自治也是在这一大背景下逐步发展的。3．1．1计划经济转向市场经济下“单位制”的转变国有化是计划经济的内在要求。“单位制”又是国有化的组织基础。20世纪四五十年代，“单位制”曾经是我国对管理公共部门和单位职工政治控制、经济建设、教育社会管理的手段。但20世纪九十年代以后，随着我国社会主义市场经济体制的发展，国家的经济体制从以计划经济为主转变为以市场经济为主，社会资源不再被“单位”所垄断。伴随着现代企业制度的建立，追求经济效益成了企业的最终目标，原有单位中过于繁重的社会职能逐步分离出来，同时，经济的改革使得大部分国有企业的职工从“单位人”转变为“市场人”，许多职工下岗脱离了“单位”，数以万计的农民涌入城市寻求更好的生活。在这种复杂的情况之下，“单位制”无法让人依托，慢慢的走向衰退，最终不可逆转的彻底瓦解。3．1．2转变后的居委会1987年9月，民政部在总结基层经验的基础是，在武汉召开全国社区服务工作会议，从此“社区”的概念正式在实际工作中使用。随着社会的发展，1991年又首次提出并定义了”社区建设“的概念。1998年6月，国务院明确赋予民政部“指导社区服务，推动社区建设”的重要工作职能，自此以后社区建设成为了中国政府工作的正式职能之一。1999年，民政部在为全国选择26个国家级实验区进行社区建设的探索。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发了《民20 政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办发【2000】23号)召在全国范围内展开城市社区建设的活动，更是在全国范围内掀起了社区建设的高潮。我国实行的“居委会”是20世纪50年代从西方引进的，根据国内外学者的研究表明中国城市基层主要已自发性的街道社区为主。怀化从1997年撤地区改为地级市以来，建立了34个居委会及70个村委会。怀化市的社区体制改革和社区建设工作于2005年开始全面启动。按照《中华人民共和国城市社区组织法》，城市社区居委会的主要职能是帮助社区居民实现“自我管理、自我教育、自我服务”，次要职能是协助政府有关部门进行社区管理。按照法律规定，居委会原本应该是社区中的居民自治组织，但是由于长期在国家“单位制”的影响下，我国的居委会在不同地区都存在着“行政化”管理。随着改革开放的全方位深入，越来越多的“单位人”变成“社会人”，“单位制”逐步衰落，居委会原有的行政模式与居民发挥自治的矛盾越来越突出，城市基层社会管理和社区工作受到了前所未有的挑战，社区居民迫切的希望有新的管理模式来取得现有的模式，政府也需要转变在社区管理中的职能，让新的社会自治组织或者志愿组织来接管长期以来由“单位”、传统居委会以及街道办事处所承担的管理和责任，二社区自治组织所具有的基层性、群众性和自主性使其能够承担社区的管理和责任，在城市基层社区管理中采用社区自治的社区制将是未来社区发展的必然趋势。3．2怀化市社区自治中居民参与的现状3．2．1怀化市鹤城区的情况概况怀化市鹤城区是怀化市政治、经济、文化、教育、金融、通讯信息中心，除此之外，鹤城区还是怀化市政府驻地，总面积729平方千米，管辖5个街道，主要集中了企业型社区、新兴住宅型社区两种社区类型，鹤城区的建设正值我国住房制度改革进行初，因此具备商品房社区及单位制社区即的一些共同特点，是我国城市社区建设与发展中较为典型的代表。企业型社区是计划经济时期“单位制”转变的产物，这种社区大多数为国有企业生产周边逐渐形成的职工宿舍小区。与其他类型的社区相比，这一类型的社区具有自己鲜明的特点，即社区居民统一性高，居住居民较为稳定，邻里关系比较和谐，而且此类型的社区管理大部分由所属企业投资并管理，这种管理模式不利于企业和居民的发展。一方面，企业负担承重；另一方面，一旦企业的经营状况不佳，社区就得不到足够的建设和管理经费，严重影响了社区的发展。新兴住宅型社区是指城市建设中纯商品房小区。此类社区的来源有：一是开发商遵循商业安置模式建设的新型社区，此类社区建设后给农民预留了一部分安2l 置区，剩余住房建成经济适用房和商业买卖房；二是开发商租借后者购买土地建成完全商业化的商品房。新兴社区居民家庭经济状况较好，社会地位比较一致，居民的共同利益更为凸显，归属感极强，居民参与社区自治的积极性也更高。业主委员会和物业公司是新兴型住宅社区管理和建设的重要管理角色。3．2．2调查对象笔者选择了2个较为典型的新兴住宅型社区和企业型社区，分别是湖天社区和城东社区进行调查。湖天社区位于怀化市鹤城区红星街道，成立于2002年，2008年4月与塘冲社区(居民)管理委员会合并，管辖范围东至湖天大道桥下市场，南至正清路，西至红星桥太平溪、北至花溪西路、太平溪，面积1．8平方公里，辖区内总户数约4884户，出租户635户。笔者调查了其中3个规划合理，绿化适宜的高档商住居民小区——世纪花园，湖天一色，鲁班雅苑，是怀化市纯商品房小区的典型代表。城东社区位于怀化市鹤城区坨院街道办事处，成立于1985年5月20日，管辖范围东至阳塘村、金海村，西至石门新街，南至坨院村，北至S322省道，面积6．4平面公里，常住人口15380人。笔者调查了其中的华峰小区，华峰小区前身为303厂(华峰电子厂)是军工厂的职工家属区，是怀化市国有企业改制后的企业型社区的典型代表。3．2．3调查实施本次问卷调查中，调查问卷的制定与调查于2012年11月至2013年1月，在怀化市鹤城区内下属世纪花园，湖天一色，鲁班雅苑、华峰小区四个小区发放并且回收，由于湖天社区是怀化市鹤城区内居民居住相对比较集中，因此采取了入户进行问卷调查。相反城东社区大多为老式住房、集体宿舍，便采取了由当地的居民委员会发放并且回收。发放问卷600份，回收545份，回收率达到90．8％。被调查居民基本情况如下： 表3—1调查居民基本情况项目类别人数比率(％)性别男31858．4女22741．6年龄18—25岁10519．526—36岁12823．436—56岁15026．556岁以上16730．6文化程度初中以下6311．5高中／中专18233．4大专13023．8本科及本科以上17031．3职业党政机关／事业单位11721．4国有／私营企业11521个体户经营18634．1教师／学生336．3退休／下岗9417．2居住时间一年及以内9116．72—5牟15127．76—10年2073810年以上9617．63．3调查分析3．3．1居民参与的参与意愿调查居民参与的意愿是是指“居民参与社区相关事务及活动的心愿或愿望，”39社区自治中居民缺乏民主参与意愿，社区自治中居民参与的不足除了受传统单位制的影响之外，其本身也并没有意愿到自己有权参与社区公共事务的决策决定社区居民的共同利益，参与意愿是参与的起点，没有这种参与意愿就不会参与。表3—2对社区自治的理解调查8李图强．‘现代公共行政中的公民参与，．北京：经济管理出版社．2004．23923 您对社区自治的理解居民自己当家做政府管少了，社社会主义市场经走过场，搞形式主会管多了济的需求人数2269113494比率(％)41．516．724．617．2在对545为社区居民进行的调查显示，认为社区自治是“居民自己当家做主”的居民有226位，占总数的41．5％，认为社区自治是“社会主义市场经济的需求”的居民有134位，占总数的24．6％，这两个数据所占比重说明怀化市鹤城区的社区居民在观念上已经适应了现代社会的快速发展，对社区自治的理解也较为客观和有一定的了解。表3—3居民参与意愿调查您是否愿意参与社区公共事务愿意不愿意视情况而定人数34011095比率(％)62．420．217．4在对545位居民调查显示，表明“不愿意”参与社区公共事务的有110位居民，占数据总数的20．2％，表示“愿意”参与的居民有340位占总数的62．4％，说明怀化市鹤城区社区自治的居民参与意愿整体是比较高的。而不同年龄阶段的居民及居住时间的长短所体现出来的参与意愿也有所不同。表3—4居民参与意愿与年龄因素调查年龄参与意愿愿意不愿意视情况而定合计18—25岁5939710526—36岁54254912836—56岁98203215056岁以上1321520167合计34011095545调查显示，在18—25岁的居民中，“愿意”参与社区的公共事务的有56位居民，“不愿意”参与社区公共事务的有39位居民，“视情况而定”的居民有7位，在这一年龄段的比率分别为56．2％、37．1％、6．7％。26—36岁这一年龄阶段的居民中，有54位居民表示“愿意”参与社区的公共事务，有25位居民“不愿意”参与社区的公共事务，有49位居民表示“视情况而定”，其所占的比率分别为42．2％、19．5％、38．3％。36—56岁这一年龄阶段的居民中，有98位居民表示“愿意”参与社区的公共事务，有20位居民表示“不愿意”参与社区的公共事务，有32位居民表示“视情况而定”，其所占的比率分别为65．4％、13．5％、21．1％。 56岁以上的居民中，有132位居民表示“愿意”参与社区的公共事务，有15位居民表示“不愿意”参与社区的公共事务，有20位居民表示“视情况而定”，其所占比率分别为79．1％、9％、11．9％。四类居民中表示“愿意”参与社区的公共事务的比率分别为56．2％、42．2％、65．4％、79．1％，调查可见，56岁以上的老年人对社区公共事务的参与意愿明显高于36—56岁的中年人和18—36岁的青年人，而25—36岁这一年龄阶段的青年人表现出来的参与愿意尤为薄弱。社区自治中参与的主体是居民，调查中体现出的参与意愿的年龄不平衡，笔者认为最重要的原因是现在老年人的生活和娱乐大多数是以社区为中心的，老年人的大部分时间都在社区活动，社区的各方面信息所获取的也较多，并且有足够的时间与精力关注和参与社区的各项公共事务，也能更加积极的参与社区的自治。反观所调查社区中的中年人和青年人，绝大部分都有自己的事业，生活和娱乐的重心都不在社区，对社区的公共事务就相对缺少关注。表3—5居民参与意愿与居住时间调查居住时间参与意愿愿意不愿意视情况而定合计1年以内324811912—5年8060111516—10年144283520710年以上7651596合计34011095545由调查显示，居住时间在1年以内居民有的91位，其中有32位居民表示“愿意”参与社区的公共事务，有48位居民表示“不愿意”参与社区的公共事务，有11位居民表示“视情况而定”，所占比率分别为35．1％、52．7％、12．2％。在其社区居住时问为2—5年的15l位居民中，有80位居民表示“愿意”参与社区公共事务，有60位居民表示“不愿意”参加社区公共事务，有11位居民表示需要“视情况而定”，其所占比率分别为52．9％、39．7％、7．4％。居住时间为6—10年的207位居民中，有144位居民表示“愿意”参与社区的公共事务，有28位居民表示“不愿意”参与社区的公共事务，有35位居民表示需要“视情况而定”，其所占比率分别为69．6％、13．5％、16．9％。居住时间长达10年以上的96位居民中，有76位居民表示“愿意”参与社区的公共事务，有5位居民表示“不愿意”参与社区的公共事务，有15位居民表示需要“视情况而定”，其所占比率分别为79．2％、5．2％、15．6％。由居民居住时间的长短而定，表示“愿意”参与社区公共事务的比率分别为35．1％、52．9％、69．6％、79．2％，调查可见，社区居民居住的时间直接影响到社区居民参与意愿的高低，居民在社区居住的时间越长，居民对社区公共事务参与意 愿就越强。因为社区居民在社区居住的时间越长，居民之间的熟悉程度，对社区各项事务的了解程度以及对社区的归属感就越来越深厚，所以居民就愿意关注和参与社区的公共事务，也就是说社区居民对社区的归属感和熟悉程度是直接影响社区自治中居民参与的重要因素。3．3．2居民参与的参与程度调查居民参与的参与程度的高低是衡量社区自治程度的重要标志。40社区法定组织居民委员会的服务对象主要是社区居民，开展社区自治是为了提高居民委员会为居民提供服务的能力和水准以及居民自身的服务的能力和水平。有了居民参与，社区自治的组织者才能真正了解居民的需求，从而使得社区自治展开的各项具体工作才能具有针对性。图3—1居民参与率调查如图3—1所见，545位社区居民中有306位参与过社区公共事务，参与率大约56％，调查所显示怀化市鹤城区社区居民参与公共事务决策的比率还是不高图3—2居民参与率与文化程度调查”杨荣：‘浅议社区建设中的居民参与)，北京工业大学学报．2002(2)．4226 如图3—2所见，本科及本科以上和初中以下学历的两种相差较大的文化程度的社区居民，对参与社区公共事务的程度相对偏低。在对参与过社区公共事务的306位居民调查表明，文化程度较高的居民拥有较为稳定的工作且工作压力也比较大，无暇关注和参与社区公共事务。表3—6居民参与频率调查(N_306)您参与过多少次社区公共事务的决策1次2—4次许多次人数11814444比率(％)38．647．214．2如表3—6所见，在参与过社区公共事的306位居民中的参与频率中，只参与过1次的居民有118位，参与过2—4次的居民有144位，参与过许多次的居民仅44位，他们所占比率分别为38．6％、47．2％、14．2％。这些数据显示，虽然怀化市鹤城区大多数居民有参与社区公共事务，当参与的频率表明参与的程度并不理想。表3—7居民参与深度调查(N-306)您参与较频繁的社区活动政治参与经济参与文化参与人数63105138比率(％)20．634．345．1在参与过社区公共事务的306位居民中，文化参与居多的居民有138位，所占比率为45．1％，经济参与居多的居民有105位，所占比率为34．3％，政治参与居多的居民较少仅有63位，所占比率为20．6．数据显示怀化市鹤城区的社区居民的政治参与率较低，政治参与实际上是一种决策性的参与，政治参与率也可以判断社区自治的程度，这表明怀化市鹤城区社区居民参与的程度有待加强。就目前怀化市城市社区自治中居民参与程度并不理想，主要表现在两个方面：第一，参与期望和参与程度的落差。在对居民进行调查中得知很多居民对参与社区公共事务的热情是很高的，但是在居民参与社区公共事务中还是存在暗箱操作和很多不透明的因素导致居民的参与期望和参与程度之间存在差异，居民从而对下次参与公共事务决策失去了信心；第二，盲目参与，由于社区公共事务决策信息等都不公开，居民对所参与决策和活动缺乏一定的了解，参与时主观性较强，而且很容易受到他人的影响，但总体上社区居民对参与社区自治还是普遍认同的。3．3．3居民参与的参与渠道调查社区居民委员会从国家法律法规上讲，是社区的基层自治组织。从官方的说法看，居民委员会是社区自治中唯一、合法的全面性自治组织，应该是居民参与 社区公共事务的主要制度性渠道。但是实际调查表明居民对居委会组织的活动及作出的决策明显参与不足，参与积极性不够。表3—8居民未参与原因调查您通常因为什么原因未能参与社区公共事务没时间不知道，未被通知不知道参与渠道人数171255119比率(％)31．446．821．8由调查显示，没能参与社区公共事务的原因有171位居民表示“没有时间”，所占比率为31．4％，有255位居民表示“不知道，未被通知”，所占比率为46．8％，还有119位居民表示“不知道参与渠道”，所占比率为21．8％。这就说明居委会的工作方式及效果不到位，与居民间的沟通不够，导致居民与居委会的信息不对等、图3—3居民对居委会认知调查从居民委员会的实际工作内容来看，由于承担了大量街道下派的行政工作，如人口管理、环境卫生管理等，居民委员会更像政府的下达指令的执行者。居委会的经费来源、上级考核、人事安排上大部分都是由街道办事处决定。在实际调查中57．6％的社区居民，其中还包括社区居民委员会的工作人员和社区其他机构工作人员，都将社区居民委员会看成是政府机关的下属单位、派出机构。由此看来，居民委员会的行政化也是居民缺乏参与的主要原因。社区居委会行政化对社区参与的最大影响在于其在居民中的影响力。由于社区居委会整天忙于应付各类行政事务，无暇深入了解居民的实际需要，为居民服务。有些居民就认为社区居委会是个行政组织，而不是个自治组织，甚至有些居民不知道居委会是个怎么样的组织，对居民本身有何意义。社区居委会在社区自治进程中一直带着行政化的外衣，使得其很难发挥应有的自治功能，也就不能成为社区自治发展的关键，甚至还会影响到社区自治发展的进程。 4城市社区自治中居民参与不足的原因虽然随着城市的发展，怀化市采取了许多方式来提高社区居民对社区自治的参与率，提高了社区治理水平，但怀化市社区仍存在居民参与率总体不足，参与热情不高，居民缺少主动参与社区公共事务的责任感等问题。就目前而言，社区自治中的居民参与主要是靠行政组织的宣传、推动和动员，缺乏居民自觉参与自治的主动性和积极性。4．1居民参与的主观因素4．1．1原有的“单位意识”原有单位意识体制下形成的“单位参与”在一定程度上阻碍了“社区居民参与”意识的产生。改革开放之前，实行的人员单位所有制和单位的行政隶属制，政府几乎将所有的社会生产生活特别是城市社会生产生活的方方面面都纳入单位——行政管理体制之下。儿个人进入单位后，单位就将对其生活及各个方面负有责任及无限义务，再加之普遍实施的低工资和平均分配的分配原则，社会服务事业缺乏，个人也不得不在多个方面依靠单位对其提供的福利待遇。单位这个“大社会”格局使得个人与社会的关系被直接转变为个人与单位之间关系，单位就变成个人与个人、个人与社会发生联系的中间组织。这种个人对单位的全方面的依赖所产生的就是个人拥有强烈的“单位参与意识”，而不是“社区参与意识”。虽然个人对单位的认同程度会因为单位所提供的社会资源、社会福利、社会保障等多少而有所不同，但大多数的“单位人”已经普遍习惯说自己是“单位人”，而不是哪个“社区人”。随着我国进行改革开放，市场经济体制的逐步形成，随着变化的也有单位的组织体系，部分个人不再属于国有单位，他们与单位的关系发生了变化主要已经济为主。这些组织结构的变化在较大程度上改变了“单位意识”和“组织参与”的社会基础，特别是减少了部分个人对单位的依赖。旧的观念和体制在短时期内是无法被彻底清除的，城市社区自治中居民参与的意识培养还有待加强。4．1．2居民对社区的归属感社区归属感是指社区居民对自己所居住的社区的认同、喜爱、依恋等主观感受和心理感觉．国外有研究表明“个人对群体的认同感愈强烈。便愈可能涉入组织和参与政治。”居民对社区的认同程度愈高，其社区归属感愈强，对社区的依“张亮．上海杜区建设面临困境：居民参与不足．社会．2001．0l29 恋程度也就愈大，也自主地、积极地投身到社区发展之中，把社区的公共事务当作自己的权利和义务，并积极主动的投身到社区自治当中，把社区的公共事务当作自己的事情。怀化市社区建设的实践表明，社区自治中居民参与搞得好的社区，无不是社区居民对社区满意度高，社区归属感强的社区。其中，城市上班族对于社区的依存关系叫薄弱，普遍缺乏社区意识和社区归属感，不少人不热心参与社区公共事务的治理。图4．1居民对社区归属感调查4．1．3居民的个体因素差别素质因素和经济因素与社区居民利益相关联度低也是城市社区自治中居民参与不足的现状。现代经济学中认为现代“社会人”都是“理性经济人”，追求效益的最大化。42现在的社区居民是否参与社区活动则是要取决于参与行动能给其带来的效益。也就是社区自治中居民是否参与以及是积极配合的参与还是消极甚至不参与社区的公共事务，则取决于参与行为本质上能对其及其家庭是否有价值，以及有价值程度的大小。而另一方面，社区公共事务、公共物品或公共服务又具有“共享性”的特点，即效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。4．2居民参与的客观因素4．2．1居民居住模式的差异化居民居住模式的改变是影响居民参与社区管理及建设的空间因素。43与以前大多数都是单位院、家属区，相比较现在居民的居住模式发生了巨大的变化。随着现代化大规模的城市建设和旧城区改造，居民的流动和迁居速度加快，居民逐渐离开原来所熟悉的生活环境，开始在新的且陌生的社区环境中生活。从“瓷芯．浅析城市社区建设中的居民参与现状．经济研究导刊．z010．04o何海兵．我国城市居民社区参与的现状与深化路径．上海城市管理职业技术学院学报．2008．0530 而直接导致社区居民相比以前异质化程度大大增强，居民的价值观念和生活方式都有较大的差异。相关调查指出：社区居民之间的来往程度与居民参与社区自治的意愿呈正比，即居民之间来往的程度越密切，居民对社区自治的参与意愿就越强。因此，目前的社区居住模式在客观上影响了社区居民之间来往，进而影响了居民的社区自治的意识。4．2．2社区治理模式的行政化行政化的社区管理方式使居民的政府依赖心理有增无减，自治观念、参与观念淡薄。现在由于社区与街道在区域划分上的重叠，部分社会成员其中也包括一些政府官员也将“社区”与“街道”相等，认为这两者没有实质的不同只是名称不同而已，没有根本的本质区别，社区治理不过就是街道办事管理的区域扩大、内容增多和权限增大。在长时期的计划经济体制下现在仍存在大量社会生活的行政管理模式在社区建设中，而城市社区自治事实上也被界定成一级行政管理。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其组成人员要由居民选举产生。但实际上作为居民参与自治组织的居委会还是由街道办事处所属政府派出机构指派的，是政府机构在城市中最基层的行政机构，社区居民并没有参与对居委会成员的选举。居委会的这一政府基层机构导致了其对社区管理和建设的过程中存在着严重的职能错位，进行了大部分本应由其它社区自治组织和居民参与的社区事务。在街道和居委会的全方位的管理下，社区居民一方面缺少参与社区事务决策和管理；另一方面让社区居民形成了事无巨细直接找政府的依赖习惯，只是一味的等待政府的管理，而不主动参与社区的管理和建设。4．2．3居民参与渠道的单一化实际上，社区大部分居民还是很愿意参与到社区公共事务和社区活动中来的，有的居民希望能作为社区自治中的主体来行使居民民主参与的权力，能多社区的重要事务和活动行使决策权和管理权，还有对居委会、业主委员会等社区组织在日常的管理中进行监督及督促。但是，在现实社区生活中，居委会等对社区进行管理的组织为居民开放的自治参与事务和活动大多数就是休闲娱乐活动、社区卫生活动以及社区组织的公益活动等，这就表现出居民仅仅只参与了社区的基本活动，并没有真正意义上的行使自己对社区公共事务的决策权和自治权，期望的参与与实际的参与有较大的落差。因此，社区想要改变现状实行真正的自治，使得社区居民能主动参与社区公共事务和活动，就在于把社区自治的权力交还与 居民，不是让社区居民被动的执行居委会等社区组织所下达的决策，而是让居民主动的、自主的行使自己对社区的管理、监督和决策权力。4．3社区自治的体制因素4．3．1法律、法规不完善总的来说，怀化市城市社区自治中居民参与的法律、法规不够完善。怀化市城市社区自治组织和城市社区管理组织的运作及社区居民对于社区事务的参与情况，其主要发展和建设还是依靠政府行政所推动的。政府的行政号召、行政监督、行政协调架构了社区自治各方参与的基础。“政府的行政决策没能形成相对应的法律、法规，因此产生了许多的不良后果。由于缺乏法律上的制度和规范，参与城市社区建设中社区居民之间很容易产生“踢皮球”的困境，不便于社区自治工作者进行管理和协调。城市社区自治中居民参与的权利、义务、时间、频率等许多本应当制度化规制的问题都存在人为随意界定的情况，缺乏相对明晰和准确的标准，难以充分发挥居民在社区建设中本应有的主体力量。4．3．2社区资源投入体制缺陷从体制上来说城市社区自治中居民参与的资源投入其缺陷是存在的，在城市社区发展和建设中导致社区资源难以得到充分开发及利用，城市社区自治中居民参与受到制约是普遍情况。其中，社区居民参与社区建设离不开资金的支持，硬件设施是必备的，硬件设施的建设需要强大的财力、人力、物力，特别是财力的投入尤为重要，而目前的情况是大部分社区管理组织和社区自治组织的经济来源不够，社区管理过度依赖于政府的投入和街道支持。从表象上看，这样一种较为稳定的经济投入方式的确保障了社区建设和管理所需的财力，但这样一种投入有极强的限制性，基本上很难适应现在的城市社区建设进行快速、高效发展的需求，并且由于倚重政府投入而对开发社区自治组织志愿者财力资源的忽视，因而无法通过社区居民达到奉献性参与来提高社区管理的凝聚力。城市社区自治参与投入体制的缺陷很大程度上制约了城市社区中自治居民参与的实现和发展。4．3．3保障机制不健全怀化市城市社区自治中居民参与保障机制的不健全，直接导致社区居民参与管理和发展的滞后。怀化市社区自治中居民参与社区建设需要制定制度化的“吴巍中国城市社区居民自治参与不足的原因及对策．福建行政学院福建经济管理干部学院学报．2002．0932 保障，如果不能很好的完善现有的保障机制，便不能形成社区居民参与有效持续的发展。例如社区自治的志愿者服务活动是一项有益于社区管理、有益于居民参与的好事，但是目前绝大部分城市还是缺乏相应的有关组织管理的制度，对于社区居民参与社区管理活动的时间、内容、权利、地位、奖励措施等都没有相应的规定，这样就使社区自治中居民参与得不到制度化保障，难以形成社区自治参与氛围。4．3．4政府职能的错位政府作为公共利益的代表者，具有一切其他社会组织不可替代的社区治理责任。政府部门与社区组织的关系应是指导与协助、服务与监督的关系，社区自治组织的发展过程中需要得到政府的指导和支持，决定了政府在社区自治中的主导作用。但是，对社区公共事务的治理并不一定要政府全方位的干预，政府要明确其在社区自治中的责任定位，做到不越位、不缺位、不错位。然而，实现情况并非如此。计划经济体制下，政府主导的“单位”意识和观念根深蒂固，政府常常在各个方面直接或者间接插手干涉社区自治和社区的公共事务，那么社区居民只能是社区自治的旁观者而不是参与者，其结果必然会一方面加深了社区居民对政府的依赖，不利于居民参与的意识培养。政府在社区自治中的角色定位不清，破坏了社区自治的实质意义和运作，社区居民也只能被动的参与，而不是主动的参与，严重打击了社区居民参与的积极性和热情。就目前怀化社区自治的状况而言，政府参与占主导，居民参与十分薄弱，社区是“行政化”的社区，政府机构与社区组织之前权责不清，行政管理职能错位。根据调查，怀化市大部分社区居委会主要工作是代表不同的政府部门对居民进行管理，承担的任务少则十几项，多则上百项。这些情况不仅严重影响了社区自治的自主性、合法性。而降低了居民对它的认同感和归属感，从而使居民失去了参与的欲望和动力，对社区自治中居民参与的发展极为不利。 5完善城市社区自治中居民参与不足的对策5．1转变政府职能政府应从社区建设的主体地位中逐步退出，从管理主导型转变为公共服务主导型，将社区管理职能逐步让位于社区组织和社区居民。政府在社区建设中的作用是主导、引导、组织、协调、服务、一定的经济和政策支持、监督、评价和经验推广。牾而将社区的技术性、服务性、协调性工作交给社会中介组织、公共服务组织和社会自治组织．5．1．1体制改革从实际来看，在要完全实现社区自治还有很长一段路要走，就目前来看，要在社区自治的体制上进行革新。首先就是要实现经济独立，虽然实现了经济独立并不一定能够马上实现其他方面的独立，但是如果不能实现经济独立，其他方面的独立也无从谈起。目前大多数居委会的日常开支是由政府拨款的，而且款数极少，而且居委会也没有其他方面的经济来源，这也在很大程度上制约了社区开展活动的广度和深度。在这方面可以借鉴西方一些国家的经验，可以由社区居民共同出资用于居委会的日常工作和社区的开支，但是必须要让社区居民看到与自身利益密切相关的成果，否则居民是没有出资意愿的；另一方面，社区也是企业的一大利益相关群体，因此企业也应当为社区活动的开展提供一部分资金；再次，充分开发社区内部志愿者的活动，由专业社工向社会各方争取多方面的资金来源。5．1．2居委会的正确职能明确居委会基层群众自治组织的性质，这不仅是政府层面需要改革的一个方面，更是社区居委会自身需要改革的一个方面，只有社区居委会成员自身意识到这一问题，居委会才有可能脱离行政管理体系。46居委会逐步从行政管理的体系中脱离，并且自身进行职能的转变，社区居民只有真正看到自己在居委会发挥作用才会对居委会产生信任；居委会的工作人员应当由社区居民选举产生，原本生活在社区当中的居民，对社区情况比较熟悉，而且社区居民对于自己选举产生的居委会工作人员会信赖度相对更高一些，便于开展工作；在此基础上引入较年轻文化水平较高的工作人员，有利于提高居委会的工作办事效“林妍、谷波．论城市社区发展中的居民参与问题．法制与社会．2008．02‘6谢晶雪．杜区自治中的居民参与．商业文化(学术版)20lo．邮．34 亟±堂焦途塞三壶羞城立社匡自渔主鹾茵叁堑丕足的盟墓率。从目前的实际看，社区在短期内还需要政府的财政扶持，这是不可回避的客观现实。那么有没有一种制度设计，既能得到政府的支持，又可以让居委会免于行政化的可能，从而保持独立自治地位呢?我们认为，政府可以每年从财政支出中专门拿出一部分设立专门的社区基金，这项基金可以由民政部门或是另成立专门的机构统一管理社区的财政管理，而不介入社区的直接管理，这样就可以避免基层政府在经济上、进而在人事上将社区居委会行政化。一旦经济上获得独立，社区居委会和基层政府的关系才能实现真正的指导和被指导关系，而不是领导和被领导关系。社区自治组织也可以全心专注于自我管理、自我服务和自我教育方面，不在将协助基层政府管理作为自己的主要功能。从而吸引广大居民参与到社区治理中来。5．2提高居民参与意识一方面要靠文化认同，在价值观、思想方法和生活方式上找到同一的感觉，共同管理．这就需要加强宣传教育，强化居民对社区的认知和认同：另一方面为居民参与社区事务的决策和管理创造条件，让居民在实践中增强参与意识．通过在社区环境、卫生医疗、治安、文化教育等事项的决策上，充分与社区居民协商、沟通，征求意见，发挥居民积极主动性，培养杜区居民的归属感和满意度：从而进一步将单位的服务功能向社区转移，降低职工对单位的依存度，强化居民与社区的利益关系。5．2．1增强社区意识社区意识是指社区居民对社区及其邻里有一种心理上的认同与融合。社区意识的培育有赖于共同利益的建立，共同利益是居民参与社区公共事务的动力，也是居民自治的物质基础，没有共同利益就没有参与。目前社区居民的利益相关性还不高，如何进一步开掘社区的公共资源，推动社区居民公共利益的形成，引导居民群众认识并维护好自己的合法权益，仍然是一个需要着力探索的课题。尤其要在满足全体社区居民日益增长的公共服务需要和多层次多样化生活需要上要有新思路、新办法，并适应经济发展和全面建设小康社会的要求，逐步加大社区公共服务的覆盖面。由于社区居民并非是完全同质的一群人，居民的初始资源占有情况、各自对社区的诉求都不同，自利的个人要形成“共同利益”，就必须把那些与居民生活息息相通的事务(如物业管理、公共卫生、公共设施等)交给居民(代表)管理，使居民增强了对社区的认同感和归属感。 亟±堂僮论塞5宝盖撼直社匡自治主屋匮叁皇丕星盥盟筮5．2．2居民利益社区化市场经济条件下，居民拥有了获得生存和发展所需的资源、利益和机会的权利，获得了自由流动的空间。虽然现在政府还控制着社会的大部分资源，社会上的资源还相对较少，但居民已经可以不再依附于特定地域内的特定行政权力主体而生存和发展了。面对行政权力的控制，居民现在有了行使“不参与”权利的实际能力，这就是当前行政权力、行政组织向社区延伸效果不理想的根本原因。47此外，社区居民参与低度的重要原因就是：社区居民在参与本社区公共事务时缺乏决定权。“判断一项事务是否是社区事务，首先在于社区是否对该事务拥有决定权，而不是所谓的该事务是否符合社区利益，因为国家行政权力常常就是在为了人民的利益的名义下侵犯人民权利的。社区需要什么、社区的利益何在，只有社区才最有发言权。””因此，进一步培育并增强社区居民的社区意识和归属感，提高其参与意识，使其主动融入到社区参与中来，就显得十分必要。而实现以上目标的关键就是要赋予居民大会以决定权或是最终同意权，让居民的利益在社区中得以切实体现，“通过让社区(居民)充分地参与所有涉及或可能涉及社区利益的事务，在参与中和政府进行充分的沟通和磋商，⋯⋯实现社区和政府之间的良性互动、协调配合，⋯⋯促进社会整体的健康发展。”49另外，长期以来，城市社区中大量涉及经济利益的事务都有企业单位来承担，而政府赋予社区管理的几乎全部是非经营性的社会事务，这就使得社区居民感觉参与社区事务根本无利可图。因此，政府今后还需进一步合理地将单位的服务功能向社区转移，强化居民与社区之间的利益关系，使居民在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望，尤其是主动参与到社区事务的决策和监督中去，完成从个人到公民的身份转变，实现社区自治。5．2．3居民参与的积极性发挥利益纽带作用，调动居民参与的积极性。利益是社区居民参与的最重要的驱动力。当居民感到社区与他的利益息息相关，参与能够有效维护其利益时，自然就会萌生参与社区事务的动机与愿望。因此，要充分发挥利益纽带作用，强化居民与社区之间的利益关系，使居民在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望。随着经济体制改革和社会管理体制改革的深入发展，企事业单位的职能发生了适应性变化，企事业单位逐渐告别“大而全、小而全”的“单位办社会”的”杨雪云、周业勤．社区参与不足的社会学解读．安徽大学学报(哲学社会科学版)．20065”周业勤．权利视角下的社区自治建设．宁夏大学学报(人文社会科学版)．2007．636 模式，逐步将其原先承担的社会福利和服务的职能剥离并推向社会。”随着全能“单位制”的弱化“，单位人”开始向“社会人”转变，人们的利益关系也由以单位为重心逐渐向社区转移。社区作为社会整合载体和公共利益运作平台的作用日益突出。社区必须通过拓展社区服务，发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安，拉近社区居民委员会与居民的距离，增强居民对社区的认同感和归属感。目前社区居民的利益相关性还不高，因此，要不断挖掘社区的公共资源，推动社区居民公共利益的形成，加大社区公共服务的覆盖面，满足全体社区居民日益增长的公共服务需要和多层次多样化生活需要，从而调动社区居民参与的积极性。5．3改善社区居民参与内容与方式拓展和完善居民参与社区自治的方式，可以增加社区居民邻里间的沟通与交流，增加自治主体的相互联系，提高社区居民的参与意识。5．3．1社区文化参与社区文化是通过开展多彩的文化生活让居民的社区生活丰富起来，一共同的文化理念、行动规范、民俗习惯和价值观、审美等方面为内涵，把社区内各年龄阶段、各行业的群众为一体。社区文化的参与包括各种居民的文化、体育、娱乐、教育以及多样化的精神文明建设活动。社区居民自发组织的文艺性团体，社区组织的学习班、帮助站等都是社区自治中居民参与和社区文化的主体。在社区中开展的具有广泛意义的各种活动，既让社区居民心情舒畅，满足了居民的精神文明需要，又能营造让居民有认同感和归属感的社区。同时，多姿多彩的娱乐生活又是居民邻里间感情交流和沟通的方式。社区组织通过多种多样的形式的居民团体是社区的吸引力和号召力大大增强，居民通过参与社区文化，激发了他们的行动力，也增强了相互的凝聚力和参与意识。5．3．2社区经济参与在处理关乎社区居民切身利益的社区公示无视，居委会可以参与听证等民主方式，听取社区居民的建议。展开听证前，要组织相关居民进行集中反映情况，进去具体的调查分析，掌握事务的真实情况，咨询居民的建议，并且就产生问题的原由及处理问题的办法与相关职能部门进行协商。在举行听证会之前，需要将参与会议的各项相关事宜关公告在社区宣传栏以及相关媒体上。听证会需要详细通报听证会的相关议题，要让参与听证会的居民进行详细的讨论，并按照少数服”胡建华．论居民参与和社区居民自治．吉林省社会主义学院学报．2006．0637 从多数的方式方法表明最后的决议。听证会后们需要将会议的决议上报相关政府机构的职能部门。5．3．3社区政治参与作为社区居民自治组织的一种主要且合法的方式之一，居委会是社区居民参与社区建设的主要制度方式，而参与居委会的选举又是社区建设的重要内容之一，也是增强社区居民民主的重要组成之一。改革开放前的计划经济体制中，社区居民对居委会的参与与选举等工作都没有兴趣，居民认为居委会的工作就是“大妈大婶”的事情，与自己的切身利益联系不大，由于近些年政府职能的转变，社区居民对社区工作的监督越来越多，一些又能力的想要帮助社区建设的居民希望参与到社区的管理中。居委会的民主选举是社区自治的基础和核心，只有真正的施行居民民主选举才能确保社区居民愿意让自己信任的居委会成员管理社区各项公共事务。5．4加强社区自治的法律制度虽然《城市居民委员会组织法》于2011年进行了修订，但还是滞后于社区自治和居民参发展的需求，社区自治和居民参与正处于法律不完善的状态。这是中国体制改革和社会结构变迁的必然现象。我国城市社区建设及城市公共事务管理和公共服务体制的层次变革，需要重新架构城市公共事务管理和公共服务组织的结构，重新划分不同社区组织的功能领域以及权限界限，因而制度变迁的内容远远超出了现有法律的范畴。5．4．1完善社区自治的法律建设要做到社区建设自治和居民参与有法可依就要对现有的法律进行修订和完善。关于城市社区自治居民参与方面，就要应对随着社区发展而不断涌现的法律问题，现有的法律还是不能满足城市社区自治发展的需求。首先，对于城市社区各方面关系的界定，城市社区内的民主发展的主体增多，制定相关法律来应对城市社区居委会和基层政府关系，城市社区居民委员会的任务，社区居民委员会与驻社区单位的关系，还有社区居民和其他各主体之间的关系，以便促进社区居民参与的有效进行。其次，要对社区居民委员会的相关法律法规条款作出相应的修订和完善，更多的增加城市社区居民委员会在行使职能上权力，切实的为城市社区民主自治和居民参与的发展提供有利的的发展环境。城市社区自治和居民参与的发展离不开法律法规的保护，关于社会民主发展的法律制定可以有效运用到到城市社区自治发展的实践中。另外为了促进城市社区民主自治的发展，城市社区 亟±堂焦诠塞．§塞羞撼直垫区自渔虫屋民叁墨丕足的越筮内部也要制订相关的法律法规。在现有的法律框架下，相关部门的执法力度不够强，社区民主自治的法律法规执行力度不够，经常会出现有法不依、执法不严、执法人员素质不高的问题。结合实际强化社区自治的执法力度、提高执法人员的素质、居民参与社区自治法律的完善和严明执法是社区自治中居民参与的主要保障。5．4．2增强社区自治的制度建设加强社区居民参与制度的建设，确保社区居民行使民主权利的渠道畅通、机制完善。社区居民的参与权利，必须以制度为载体，通过一系列科学、合理的制度设计和制度安排来体现。只有加强社区居民参与制度的建设，才能确保社区居民的参与渠道畅通、机制完善，社区居民的主人翁地位才有保障，居民的知情权、选举权、决策权、管理权和监督权才能得以实现。加强社区居民参与制度的建设，首先要创新社区民主选举制度。在选民人数和范围上，改变过去由几十个居民代表小范围选举社区居民委员会成员的做法，尽可能地扩大代表人数和范围，每户居民至少有一名代表参与。在候选人提名方式上，由以往上级组织提名转变为社区选举委员会、民间组织、选民个人和居民联合提名等开放式提名，并组织候选人在全体居民会议或居民代表大会上进行竞选演说。在选举方式上，采取直选的方式。在选举办法上，采用差额选举的办法。为保证选举的公平、公开和公正，必须建立选举机构、广泛宣传发动、登记选民名单、推选居民代表、提名初步候选人、确定正式候选人、直接投票选举、公开唱票计票、当场宣布选举结果等程序：制定社区选举组织办法、候选人产生办法、竞选办法、公开选举办法等制度，使社区居民直接选举制度化、民主化，更好地保障居民在选举中的民主权利的实现。其次，完善民主决策制度，逐步建立和健全民主议事制度、居民代表大会制度、重大问题实行居民公决等决策制度，防止歪曲和控制民意的现象发生，增强居民的参与度，保障居民的决策权。第三，建立一整套有序的民主管理制度，结合本社区的实际，逐步健全和落实《社区自治章程》、《社区居民自治公约》、《社区居民代表职责》、《社区居民代表会议章程》、《社区协商议事委员会职责》、《社区居民委员会工作职责》等规章制度，规范社区居民参与民主管理的形式和程序。第四，落实有效的民主监督制度，狠抓“社区人民联络员”制度、听证会制度、协调会制度、评议会制度、居民委员会定期向居民代表大会报告工作等制度的落实，充分吸收居民的意见和建议：实行财务、居务“两公开”制度，使社区事务的处理在阳光下运行，将决策情况、实旌情况、存在问题等及时向居民公布，便于居民监督，落实群众的知情权、监督权和建言权。健全民主评议机制，使社区自治组织及其工作人员主动接39 受居民的监督和质询，改进居民委员会的工作。这些制度的健全和落实，将会拓展社区居民参与社区内重大事务管理、决策、监督的渠道，使居民参与社区居民自治逐步走向规范化、制度化。 亟±堂僮i佥塞结蚤结语居民参与率及参与程度的高低是衡量社区自治程序的重要指标之一。居民参与是社区建设健康发展的趋势和动力源泉，是建设好社区的根本保障。居民参与对于今后如何推进社区自治和居民民主治理有重大的意义。同时，我们也应该深刻认识到当前我国社区居民参与还是属于被动参与，这种被动参与不能对社区事务展开的具体项目进行有效的决策，也不能对社区公共事务管理的运作进行全面的监督，这将会影响到我国社区建设的发展和居民民主权力的发挥，这就是要求居民参与被动到自愿的转折。因此，必须从以下几个方面来扩展居民参与：积极转变政府在社区自治中的职能、提高居民参与社区自治的参与意识、完善社区自治的法律法规、培养并发展社区自治组织等。在社区建设的实践中，提升居民参与社区自治公共事务的主观意愿，实现居民的主动且自愿参与社区公共事务，进而实现真正意义上的社区自治。4l 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亟±堂位i佥塞啦基附录社区自治中居民参与意识及行为调查问卷尊敬的先生／女士：您好!首先，衷心感谢各位参与此项研究。这份调查问卷的调查目的在于研究怀化市鹤城区社区自治与居民参与的意愿和实际参与情况，该调查问卷的回答没有对错之分，我们希望了解您个人的真实情况及想法。此次所收集的数据将只被用于学术目的，且所有资料会严格的保密，研究所得结果只呈现群体情况，绝不涉及任何个人信息。再次感谢您对本次调研活动的支持11、您的性别——A．男B．女2、您的年龄——A．18岁以下B．18—25岁以下B．26—36岁C．36—55岁D．56岁以上3、您的文化程度——A．初中及以下B．高中／中专C．大专D．本科及本科以上4、您的职业——A．党政机关事业单位B．国有／私营企业C．个体户经营D．教师／学生E．退休／下岗5、您在本社区居住的时间——A．一年以内B．2—5年C．5—10年D．10年以上6、您对社区自治的理解——A．居民自己当家B．走过场、搞形式C．社会主义市场经济的要求D．政府管少了，社会管多了7、您对本社区有归属感吗?——A．很有归属感B．感觉一般c．没有归属感8、您是否愿意参与社区公共事务?——45 A．愿意B．不愿意C．视情况而定9、您是否参与过社区公共事务?A．是B．否10、您参与过多少次社区公共事务的决策?(参与过作答)——A．1次B．2—4次C．许多次11、您是否参与过社区居委会选举?(政治参与)A．是B．否12、您是否参与过涉及社区居民经济利益的社区活动?(经济参与——)A．是B．否13、您是否参与过社区组织的各项休闲文娱活动?(文化参与)——A．是B．否14、您参与较频繁的社区活动是?——A．政治参与B．经济参与C．文化参与15、您通常因为什么原因未能参与社区公共事务?A．没时间B．不知道、未被通知c．不知道参与渠道16、您认为居民委员会是个怎么样的组织?A．地方政府下属组织B．介于政府与居民直接的组织C．居民自治组织17、您曾经主动去居委会反映过情况吗?A．经常去B．偶尔去C．去过几次D．从没去过18、您平时是否想到主动对居委会的工作进行监督?A．会经常监督B．只有关系到自身利益才‘会监督C．没有想过要监督19、当您在社区中的权益受到侵害，您首先想到的是?A．找居民委员会帮助B．自己解决C．向政府有关部门反映20、您认为居委会在社区公共事务中有起到应有的作用吗?A．有很大的作用B．有一定的作用c．没有任何作用 亟±堂僮论塞亟读堂僮期间的研究成墨攻读学位期间的研究成果[1]谌书琪．城市社区自治中居民参与不足的原因分析[J]．管理学家．2013(03)47 致谢两年的硕士研究生学习生活转眼间己进入了尾声，虽然在中南大学学习生活并不是很长，但这里的每一个人，每一处风景都给我留下了深刻的印象，在即将离开的时刻，心里既有留恋，还有期盼。这篇毕业论文，为我的硕士研究生学习划上了一个句号，希望也是一个新的起点。在即将离开学校、踏上工作岗位的时刻，我唯愿将满怀的激动化作感激，献给在这段历程中推动和扶助我前行的每一位师长和亲朋。首先感谢的是我的导师胡春艳老师，论文工作是在胡老师的悉心指导下完成的，从论文的选题到最终完成，胡老师都倾注了大量的时间和精力，极其耐心地为我一遍遍讲解论文的组织及编写，及时指导我解决所遇到的难题，无微不至的关怀与指导是论文得以顺利完成的重要保证。毕业在即，谨向尊敬的胡老师致以最真挚的感谢和最久远的祝福。此外，我还要感谢的是公共管理学院的所有老师们，是他们给我提供了宽松而严谨的学习环境，让我感觉到学习的乐趣。在此，衷心地祝愿他们工作顺利，身体健康。和同窗们很快就要分别了，两年的相处愉快而令人难忘，也感谢你们给予我的生活和学习中的建议和帮助，特别感谢我的室友和同门，他们给我提供了一个宽松而愉快的学习环境。在此衷心祝愿他们都有美好的前程，愿我们的友谊地久天长。感谢我的父亲、母亲，他们无私的关心和帮助使我顺利完成学业，他们的支持永远是我前进的动力。最后感谢在这两年中所有给过我帮助和支持过我的人，衷心感谢他们为我所作的一切。