我国职业卫生监管问题及其对策的研究

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论文题目：我国职业卫生监管问题及其对策研究专业名称：公共管理申请人姓名：汪菊影导师姓名：周超摘·要随着我国市场经济的快速发展，工业企业林立，职业卫生状况不断恶化，职业卫生事件层出不穷，对我国的职业卫生监管工作提出严峻的挑战，我国在职业卫生监管方面的问题逐渐显露。本文阐述了我国目前的职业卫生监管中存在监管机构不健全，监管部门职能交叉和割裂，法律法规不完善及监管执法困难等一些突出问题，并从价值观念、立法、监管机制等方面分析了存在问题的原因，结合本职工作中的经验提出完善立法，建立一个专业、统一的独立于地方政府以外的监管机构，政府各职能部门的网络对接，资源共享，实施全方位监管等对策；并提出要充分整合社会资源，利用大专院校科研机构的研究力量为政府提供专业技术支持，扶持一些社会组织共同参与，来作为职业卫生监管的有益补充。关键词：职业卫生监管对策 Title：ResearchonProblemsandcountermeasuresofoccupationalhealthsupervisioninChinaMajor：PublicAdministrationName：JuyingWangSupervisor：ChaoZhouABSTRACTWiththerapiddevelopmentofmarketeconomy,theindustrialenterpriseincreasesrapidly．Theoccupationalhealthstatusworseningandoccupationalhealtheventsemerginginendlessly,becomethechallengeoftheoccupationalhealthsupervisionforChina．Occupationalhealthsupervisionproblemsexposedgradually．Thispaperexpoundssomeproblemsoftheoccupationalhealthsupervisionatpresentsuchashnperfoctinstitutions，overlappingandfi'acturefunctions，andimperfectlawsandregulatory，executedifficult．Fromthevalues，legislative,regulatorymechanism，Ianalyzethereasonsforproblemsinoccupationalhealthsupervision．Combiningtheexperienceofjobforthesereasons，Iproposedsuchasperfectinglegislation,establishingaprofessionalandunitaryinstitutionindependentoflocalgovernment,usingthegovernmentdepartmentsofthesharingofresourcestocomprehensivenetwork,andIalsoproposedsomeideasofsocialresources，suchascollegeresearchinstitutionsresearchingforthegovernmentprofessionally,promotingNGOasabeneficialsupplementofoccupationalhealthsupervision．Keywords：OccupationalhealthSupervisionCountermeasuresII 第一章导论第一节研究问题的提出与研究意义一、研究的问题职业卫生问题伴随着我国经济高速发展越来越得到社会的高度关注，不良的职业卫生条件可引起劳动者的健康损害，甚至会引起职业病，大量的职业病人会给家庭、社会造成极大影响。由于改善职业卫生状况会给企业带来成本的增加，企业大多不会自愿完成，必须由政府对其进行统一协调的监管。政府监管旨在强制企业做好职业防护，改善职业卫生状况，从而预防职业病的发生。如果政府的监管到位，措施得力，职业卫生状况就会得到很好的改善，80％以上的职业病是可以避免的①，所以职业卫生的监管效果直接影响到亿万劳动者的职业健康和社会稳定。自上世纪九十年代开始，我国职业卫生事件便层出不穷。2009年7月，28岁的河南新密市郑州振东耐磨材料有限公司工人张海超“开胸验肺"事件⑦被媒体披露震惊全国。同年12月8日100多名农民工罹患尘肺的深圳“尘肺门"事件@再次引起了全社会的高度关注。我国已成为世界上职业病人最多的国家，职业卫生状况堪忧。而我国职业卫生监管存在着机构不健全、职能交叉、过程割裂，执法困难等很多问题，使监管难落实到位，收效甚微，职业卫生状况仍在不断的恶化，越来越多的人罹患职业病。因此，如何完善职业卫生监管，提高政府对职业卫生的监管能力，使职业卫生监管卓有成效，是本文要解决的问题。o九三学社中央信息中心，《改革煤炭业安全管理体制建立安全预警机制》，2003年6月3日。小非．开胸验肺始末[J]．政府法制，2009，(25)国中国中央电视台，深圳尘肺门事件追踪：何时才是“开胸验肺”的终点，http：／／news．cctv．com／society／20091209／103660．shtml，2009年12月09日 二、研究的意义职业卫生监管是我国政府管理的重要内容，职业卫生关乎劳动者的根本利益，劳动者的生命健康长期受到威胁而得不到解决，积累到一定程度会导致职业卫生事件的发生，严重影响到社会的稳定。所以对职业卫生监管问题的研究具有重要的社会意义。此外，职业卫生监管问题是世界各国政府和公共管理学家研究的重要课题，很多学者通过对各国职业卫生监管问题的研究，提出了很多对策和建议。目前一些职业卫生监管较成功的国家不仅对监管的法律体系、监管体制、监管机制等做了有益的改革，而且在管理手段上尝试了很多新的政策工具作为监管的补充。我国的职业卫生监管存在很多问题，为了适应市场经济的不断发展的要求，也在一直不断进行改革。因此，对我国职业卫生监管存在的问题及其对策的研究，将是公共管理角度下政府管理创新的有益探讨。第二节核心概念的界定一、职业卫生原称“劳动卫生"或“工业卫生"，是指促进和保持从事所有职业活动的劳动者在身体上、精神上以及社会活动中最高度的愉悦；预防由于工作条件和有害因素对健康的伤害，安排并维护劳动者在其生理和精神心理上都能够适应的环境中工作。主要以人群和作业环境为对象，旨在创造安全、健康和高效的作业环境，提高职业生命质量，保护劳动者的健康，主要任务是识别、评价、预测和控制不2 良劳动条件对职业人群健康的影响①。二、职业卫生监管职业卫生监管是指国家法律授权行政机关设立监管机构，以国家的名义，运用国家权力，对企业、事业单位和有关机关履行职业病防治职责和执行职业卫生相关法规、政策的情况，依法进行监督、纠正和惩戒的工作。职业卫生监管主要从企业筹建之初职业危害项目申报的源头控制，到前期预防的防护设施“三同时"@审查，对劳动过程中企业是否对工作场所危害因素进行定期检测，检测结果是否合格和工人职业性健康体检等内容进行的监督，企业对已出现健康损害和异常的工人是否进行妥善诊治的监督等。2003年以后，与职业卫生监管一体的职业安全监管被划分开来，而且职业卫生监管职能也被划分不同部门，形成了职业安全与职业卫生割裂，职业卫生的前期预防与过程防护割裂的监管局面。在国际上职业安全与职业卫生是一体化的，而我国是分开的；职业卫生监管主要侧重于通过工作环境和防护措施的改善，来预防职业病对工人造成伤害。第三节相关研究文献综述一、关于职业卫生监管的理论研究监管即管制或规制，起源于十九世纪末的美国。1887年，为了解决铁路运。全国高等学校教材《职业卫生与职业医学》第六版，人民卫生出版社，第l页圆《中华人民共和国职业病防治法》第十六条规定建设项目的职业病防护设施所需费用应当纳入建设项目工程预算，并与主体工程I司时设计，同时施工，同时投入生产和使用。3 费问题制定了《洲际商业法》成立了洲际商业委员会，标志着现代政府管制的产生。管制被广泛用于经济领域。自从1970年环境保护委员会(EPA)建立，“社会性管制"波及各个产业，管制的中心转向环境质量、产品安全及工作场所安全卫生，并出现了大量的文献。由英国经济学家阿尔弗雷德·庇古在《福利经济学》、《产业变动论》、《财政学研究》提出并阐述了市场失灵的表现①，并指出政治机构可以作为市场的补充或者是取代市场。分析家认为，这样的市场失灵会表现出更多的现象圆，如破坏性竞争。职业卫生问题是由于企业经营者减少甚至斩除职业危害防护设施的投入，不给工人配备个人防护用品，以此来降低成本，增加行业竞争力而产生的，属于市场失灵问题，所以职业卫生需要政府监管。鲍莫尔和奥茨(BaumolandOates，1975、1979)、维斯凯西(Viseusi，1979，1983)、丹尼尔·史普博(1999)对政府管制在矫正市场失灵方面的潜在作用定位，对行政管制的制度特征加以考察，以及对市场中干预的福利结果进行估价。程启智(2004)在《政府社会性管制理论的比较研究》@中提到损害职工的健康和生命安全的不良行为并未得到有效遏制，对国外在1970年代发展起来的社会性管制的市场失灵理论、行政管制与市场和司法的替代关系理论，以及管制过程中各利益相关者的博弈关系理论进行了比较研究，引出若干对我国社会性管制有益的启示。周学荣(2004)《生产安全与卫生的政府管制研究》指出“市场失灵"是政府管制的必要条件，它是政府之所以干预市场的理论和现实依据。但是“市场失灵”不是政府管制的充分条件，因为政府管制本身也可能出现失灵，即一政府失灵"。政府管制失灵通常表现在管制的低效性上。目前我国生产安全与卫生的政府管制处于无力状况，政府管制要解决的最大问题是严格落实检查和监察制度，加大监管力％．C．Pigou，TheEconomicsofWelfare,London：Macmillan,1932圆FrancisM．Bator,TheAnatomyofMarketFailure,QuarterlyJournalofEconomics72,3(1958)：351．379．@基金项目：教育部人文社会科学研究“十五”规划项目“社会主义市场经济中政府的社会性管制职能研究”(01JA790060)4 度，从落实准入准出制度、完善立法和政府管制进行成本一效益评估等方面进行改革。清华大学21世纪发展研究院吴伟(2006)在<美国的职业安全与卫生监管》一文中指出职业卫生监管是美国相当传统的管制形式，分析了其法律体系、监管机构设置、权力分散与制衡及政府管制和民事诉讼联合使用等方面的特点，对接轨时期我国的职业卫生监管工作提出很多参考意见。职业卫生监管中又引入其他的理论分析方法如博弈论、危机管理理论等。我国学者杨冠琼(2003)《危机性事件的特征、类别与政府危机管理》从公共管理的角度将危机分为政治性危机、社会性危机、宏观经济性危机、生产性危机、自然性危机，其中导致人身严重伤害的职业卫生事件属于生产性的危机事件。董志强，彭瑾(2002)《职业安全卫生的博弈分析》中提出了不太相同的观点，虽然承认了若考虑不完全信息的影响，政府管制的重点应放在卫生领域。但他通过一个博弈模型及其扩展，证明了自由竞争的市场将把不太厌恶风险的雇员配置到危险程度较大的岗位上，把非常厌恶风险的雇员配置到比较安全的岗位上，这种对称就业是符合效率要求的。在通常情况下，政府没有必要对职业安全卫生领域进行管制，还指出政府对职业安全与，卫生领域的管制通常会降低雇员、雇主中一方或双方的效用或利益。他们的观点与主流的社会性管制的观点不太相同，但我国教育部人文社会研究“十五”规划项目“社会主义市场经济中政府的社会性管制职能研究"发表的一系列研究报告阐述了社会性管制在解决职业卫生等一系列社会问题时，政府监管不可替代的四个方面的优势，但同时也要明确在处理因信息问题而引起的内部性管制时，应该对生产信息成本与无效交易成本进行比较和权衡，而且，还要注意发挥可供选择的法律制度如民事侵权法及其法院执法的替代作用，以降低管制的交易成本，避免更大的政府管制失灵。5 二、关于职业卫生问题产生原因的研究(一)经济和技术决定论经济和技术决定论观点认为：公共政策是社会发展到一定的水平的产物。在发展水平相当的社会里，政府面临的社会问题也相似。国家的经济结构决定了政府采取的政策类型①。不同的国家在实现工业化的时候，政府倾向于推行相同的政策组合@。这种观点实际上否认社会发展的多样性与复杂性，把历史简单的看成一个仅仅由经济因素起作用的简单的过程，否认了其他因素的作用，否认了社会意识对社会存在的反作用，割裂了社会存在与社会意识的辩证统一。发达国家在经济高速发展时期也都同样遇到职业卫生问题，虽然各国的国情不同，采取的政策有所不同，但对于那些管理较好的国家的经验仍然有借鉴的价值。(二)福利经济学理论福利经济学是研究社会经济福利的一种经济学理论体系。它是由英国经济学家霍布斯和庇古于二十世纪二十年代创立的。庇古在其代表作《福利经济学》、《产业变动论》、《财政学研究》中提出了“经济福利’’的概念，主张国民收入均等化，且建立了效用基数论等。提出了关于市场失灵表现出的现象，包括自然垄断、破坏性竞争等，比如企业之间的侵袭性竞争会对工人和社会产生消极影响③。过度的竞争会降低边际利润，导致工资减少及生活和工作环境恶化，从而影响整个社会的福利。(三)二元经济转换理论①P．Cutright,"PoliticalStructure,EconomicDevelopmengandNationalSecruRyPrograms”,AmericanJournalofSociology70,5(1965)：537-550虐ColinJ．Bennett,"WhatisPolicyConvergenceandWhatCauselt，4．BritishJournalofPoliticalScience21．2(1991)％AUtton,ThegconomiceofRegulatingIndustry(Oxford：BasilBlackrelL19866 在上世纪五六十年代，一批经济学家把经济发展的注意力集中在工业与农业之间的关系上，从而形成二元经济模型，这个经济模型的基本特征是，欠发达国家内部存在一个“现代一资本主义领域和传统落后的领域，在发展的过程中，现代部门不断扩大，传统部门逐渐收缩，当二元经济结构消失时，发展的目的也就达到了。早期的研究是将工业化作为实现发展和二元经济结构转换的途径，后来的二元经济分析更注重传统农业自身的现代化和发展。刘易斯认为，二元经济结构的转换过程实际就是现代部门不断扩大发展的过程，它是通过剩余劳动力从劳动生产率很低的传统农业部门向劳动生产率较高的现代工业部门的转移来实现的。传统部门和现代部门的收入水平差距刺激劳动力由农业部门流向现代工业部门。由于工业部门采用现代生产方式，劳动生产率高，又存在大量剩余劳动力，从而可以在相对不变的工资水平下获得大量雇佣工人，从而资本家可以集中大部分工业利润，积累起大量资本。工业部门迅速的资本积累促使产出和就业不断增长。直到剩余劳动力全部转移到资本主义部门，农村劳动力工资也按边际劳动生产力决定，经济实现由二元经济结构向一元经济转化。我认为这个理论可以用来解释我国在改革开放后产生了许多剩余劳动力，这些劳动力绝大多数集中在城市化扩张地区的工业企业中的现象。运用这个理论，我们还可以分析得出农民工在已经了解到企业职业卫生条件很差的情况下，仍然抱着侥幸心理去工作的原因，因为在那些相对资本和自然资源来说人口是如此之多，以至于经济的较大部门中的劳动力边际生产力很小，等于零，甚至为负数的国家里，可以说存在劳动力的无限供给④。也就是说只要劳动的价格等于仅够维持劳动者生存的工资水平时，劳动的供给超过需求，那么劳动的供给就是无限的，工业的扩张和经济增长不会受到劳动短缺的限制。工人也就失去了增加工资，改西刘易斯：(--元经济论》，北京经济学院出版社，第3页7 善劳动环境的谈判筹码，处在了任人宰割的地位。三、关于职业卫生监管制度和机制的研究(一)关于法律体系的研究十九世纪以来，为了预防、控制和消除日益恶化的职业危害因素，美国、日本、英国、芬兰等70多个国家和地区制定了有关职业卫生的法律法规。1994年，世界卫生组织(WHO)向全球提出了“人人享有职业卫生保健的宣言一，国际劳工组织(ILO)也制定了一系列关于职业卫生方面的公约和建议书。2002年5月1日开始实行的《中华人民共和国职业病防治法》是我国唯一一部关于职业卫生的单行法律。本法从前期预防、劳动过程中的防护与管理、职业病诊断与职业病病人保障、监督检查等方面阐述了企业在职业卫生方面应履行的主体责任，说明了政府对职业卫生进行监管的制度和监管的内容。近几年，我国针对这部法律的瑕疵进行了很多争论和研究。2010年胡虎、胡寒、黄恒学在《论职业病防治的刑法对策》中通过对《职业病防治法》中刑法方面的研究，对用刑罚规制责任时的对策，如要正确认定违法主体，且不宜专门增加新的罪名，应根据职业病事故中各责任方的具体违法行为，依照现有刑法罪名对造成严重后果者进行定罪处罚。根据造成职业病事故的具体行为，用人单位、医疗卫生机构、卫生行政部门有可能构成生产、作业安全事故罪，生产设施、条件安全事故罪，不报、谎报事故情况罪，提供虚假证明文件罪，滥用职权罪、玩忽职守罪等罪名。通过明确各方可能承担的刑事责任，可以为司法机关处理此类案件提供参考，并警示和督促各方切实履行职业病防治的义务和职责等等。张美玲，王文涛在《职业病防治的法理透视》一文中从职业病防治的法哲学基础、宪政人权基础的角度，剖析了职业病防治的法8 理问题，指出了“人是目的一的理念应成为职业病防治中法律权利、义务配置的指导思想。同时认为完善法定人权、促进实有人权是职业病防治取得成功的关键。黄乐平、毛素梅在(《职业病防治法》变革之道)一文中从制度方面探讨了1：职业病防治法》存在的防治体系与防治现状相脱节的问题，造成防不住、治不了的局面，并围绕具体问题探讨了修改措旌。(--)职业健康教育理论张和进、陈国英、檀宗灏在知识经济与职业健康教育一文中提出可以通过有效的教育措施和有力的干预手段改变职业人群中的不良行为习惯，形成卫生健康的意识，从而使职业人群养成良好的职业道德风范和文明的社会道德风尚，促进工厂企业和社区两个文明建设。不断加强职业健康教育，让职业人群全面系统地了解和掌握职业健康科技知识、信息和基本技能，不断提高并增强他们的自我保护、自我保健、急救自救的意识和能力，将是知识经济发展所面临的崭新课题。我认为职业健康教育只是职业卫生监管的辅助手段，从根本上解决不了职业卫生事件高发的问题，但它应作为我国的一种长期的科学知识普及，需要几十年也可能是几代人的不断努力才能实现理想。(三)职业卫生量化分级管理方法①量化测评是根据职业卫生监督管理理论、法律要求及管理工作实践，确立量化测评的4个要素，分别是：一是职业病危害因素的严重程度；二是企业职业病防治管理制度和防治措施的有效性；三是作业场所职业病危害因素控制水平；四是职业病危害因素的接触人数。危害性级别评定根据对上述4个要素的量化测评结果，通过综合分析、评价，确定企业的职业病危害性级别。分级监督管理职业卫生分级管理级别与危害性测评的级别相对应，评定为强化监督、常规监督、简。朱进平：梅震：职业卫生监督量化分级管理模式探讨[J]．工业卫生与职业病，2008．(06)：378-3819 化监督三个级别，从而确定对企业的监督、监测频率，以及需要强化监督、重点整治的职业病危害企业。在本人的实际工作中，这种关于量化的分级管理模式可以确定监督重点，在监管的实际工作中，监督力量紧缺是个很常见的问题，所以利用有限的人力紧迫的时间完成更多的监督任务尤为重要，可以大大提高监管效率，保证在重点行业重点人群不发生大的职业伤害，相当子找到了关键控制点。三、欧美等发达国家对职业卫生监管的经验(一)关于立法和体制方面芬兰和瑞典都建立了职业安全和职业卫生一体化的法律和监管体制，全国划分为若干个区域，分别设置监管机构履行监管职责，芬兰监察人员与监察企业之比为l：510，瑞典为l：375。职业安全卫生统计数据主要通过保险系统收集汇总，年度监管工作计划的制定以各地区的行业企业分布和历年职业安全卫生统计数据为依据，职业病以肌肉骨骼系统损伤为主。1．芬兰1978年颁布《职业安全卫生法》，经过多次修改，现分为《职业卫生服务法》和《职业安全法》，这两部法律是芬兰职业安全卫生法律体系的基础法律。职业安全卫生是芬兰社会事务与卫生部的重要职责之一，由职业安全卫生司具体负责，主要的工作任务是改善职工的工作安全性，减少职业疾病和工伤事故，从身体、心理、社会和组织等方面，改善整体工作环境和职工的健康状况，提高职工的满意度，制定并发布配套规章制度，对工作场所进行检查，发布相关信息lO 等。2．瑞典1930年通过的《工作环境法》，是瑞典职业卫生的基础法律，最近一次修改是1977年，2001年1月进行了重新释义。工作环境局是瑞典主管职业安全与职业卫生的政府部门，由议员、雇主代表、雇员代表等多方组成的委员会监督工作环境局的运行，局长和副局长由政府指定，工作环境局下属监察部、法律事务部、中央监督部、行政事务与信息部四大部门。在国际上因其同为同一劳动现场且内容相互交叉很难严格区分，所以通常职业卫生和职业安全监管由同一部门完成。从这两个工业化程度较高的国家的职业卫生法律和体制来看，有着共同的特点，这就是在管理机构设置上都是通过法律的角度确定了主要由一个部门具体负责，其他部门或辅助或监督，这种设置可以避免职能交叉、多头管理带来的工作懈怠和互相推诿．而在我国是严格分开的，所以由于二者天然的联系，使我国监管职业卫生和监管职业安全的部门经常产生职能交叉等问题。另外，这两个工业发达国家都在经济高速发展时期，随着经济发展不断的修改着相关法律以适应经济发展带来的变化，而到了经济发展平稳后，修改周期才相对拉长。我国21世纪初才颁布第一部关于职业卫生的单行法律，随着我国经济的高速发展，二元经济结构的一系列变化，修改法律以适应时代要求是必经之路。(二)关于职业卫生监管模式1．德国 德国是以非营利组织参与监管职业卫生的典范。在西欧各国中，德国管理职业卫生的成果比较显著，这得益于他们长期以来实行劳动保护组织和活动机制，这种机制也被称为德国劳动保护模式．其核心内容是在各个级别的预防工作通过建立职业保险协会来预防职业伤害事故。早在19世纪末德国稗斯麦政府时期已经制定和实行了一系列预防工伤事故和职业病的法律法规，并出现了对工伤事故和职业病提供信贷保险之类的机构。后来一些产业部门和企业中开始建立职业保险组织，并逐步得到推广，最终于20世纪初叶，德国职业保险协会诞生了。该协会的主要工作是开展职业病和工伤的保险业务，是当今德国职业病和工伤预防与保障的基础性机构。在职业保险协会制度产生以前，发生职业病的职工需要直接向企业主索取赔偿，但是工人作为一个弱势个体直接与企业对抗往往不能取得自己应有的权利，企业主也常常借故推脱责任，使职工的合法权益难以得到保障，所以需要一套有效的机制来认定职业伤害的责任和进行有效的处置。职业保险协会制度的诞生，使职业伤害事故的认定、处理和赔偿等劳动保护的保险业务有了组织保障，职工与企业的纠纷不再是弱势个人与强势企业的对抗。这是一种崭新的监管模式，政府借助中立的第三方公平公正的处理职业卫生事务，为弱势群体找到一个可以相信和依赖的组织，来为自己的合法权益和强势的企业主斗争。德国已经走出了职业卫生监管的传统的单一政府监管模式的限制，并且管理的相当好，我国的保险、行业协会等社会组织还不发达，政府监管仍是我国职业卫生的主要管理手段。2．美国美国的职业卫生监管仍以政府管理为主，劳工部下设职业安全与卫生管理局(OSHA)。由原来的osHA检查为主到强调和依赖行业和企业的自愿合作与参与。在“三方协调合作”的框架下，深刻地挖掘了企业对于改善职业卫生潜在意愿和12 动力，推出了很多合作计划，如联盟计划、现场咨询、安全和卫生绩效认可计划、战略伙伴计划和自愿保护计划等等，将政府免费提供信息和咨询、行政准入和免检等新的政府工具作为监管的补充。现在美国的职业卫生监管模式已从原来的强制性管制向激励性管制转变。第四节研究方法与论文框架一、研究方法本文通过文献研究的方法，对文献资料进行整理分析，总结本人工作经验，利用本人工作便利通过全国职业病网络直报系统取得统计数据，分析职业卫生监管工作面临的严峻形势，找出职业卫生监管存在的主要问题，并分析讨论了产生问题的原因，针对这些原因，通过发达国家的经验借鉴提出对策。二、论文框架在我国现有国家体制下，本文就职业卫生监管问题及其对策进行探讨。本文共分为五章。第一章导言，对要解决的问题进行简要概述，对相关文献作出简要综述和分析。第二章介绍我国职业卫生监管的现状，指出当前职业卫生监管存在的主要问题。第三章是对我国职业卫生监管存在的问题进行成因分析。第四章结合发达国家的先进经验，结合我国实际，提出对策和建议。第五章结语，指出本文的不足之处和未尽事宜，争取在以后的工作中逐步提高。13 第二章我国职业卫生监管的现状及主要问题第一节我国职业卫生监管的现状一、我国的职业卫生监管体制从建国到1998年，我国的职业卫生监管统一由劳动部负责。第一届中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》明确规定：实行工矿检查制度，以改进工矿安全和卫生设备，由劳动部进行监督检查、综合管理。这时职业卫生监管和职业安全监管未分开，由劳动部成立的职业安全和卫生监察局来履行监管职能，该局下设职业卫生监察处监督检查执行职业卫生法规情况，调查研究和掌握企业职业卫生状况，并提出对策；综合管理建设项目的职业安全卫生“三同时”的监察工作；管理职业安全卫生技术措施经费、行业试点和组织职业卫生技术措施综合评价；统计分析职业病的情况并提出对策；管理乡镇企业的职业卫生工作。1998年到2003年，随着我国经济体制改革的加深，原本由劳动部负责的职业卫生监管职能交由卫生部负责。自2001年国家成立安全生产监督管理局后，职业卫生与职业安全分别由卫生和安监部门监管。顺应职业卫生监管的现实需要，2002年第一部职业卫生的单行法律《中华人民共和国职业病防治法》应运而生，出台的相关的条例、管理办法、工作规范共20余部，截止2010年4月20日卫生部公布的国家强制卫生标准231部，推荐行业标准近百个。《中华人民共和国职业病防治法》第八条规定：“我国职业卫生国家实行职业卫生监督制度。’’规定了卫生部对职业卫生监管的职责。14 国务院办公厅在2008年下发了_三定方案一蝴重新调整了职业卫生的监管机构，将劳动过程中职业卫生监管职能划归安监，而前期预防、职业性体检等仍保留在卫生部，至此，我国形成了职业卫生与职业安全分开监管，职业卫生的前期预防和劳动过程中防护的监管分开的监管局面。2008年“三定方案一下发后，由于其与<中华人民共和国职业病防治法》的监管职能划分的矛盾，地方政府迟迟未能完成职业卫生部分监管职能的移交，大多数地方政府仍延续履行《中华人民共和国职业病防治法》这部上位法的职能，将职业卫生监管职能保留在卫生部门，诸如职业危害申报的源头监管等重要职责由于工作量大而复杂，在职能交接未果的情况下，两个部门各执文件和法律，都不愿承担，造成目前无人问津的局面，使源头监管这个职业卫生监管最有效、最重要的职能无人履行。二、我国职业卫生监管方式和内容我国职业卫生监管方式主要是通过政策制定过程，设立国家强制卫生标准，依据《中华人民共和国职业病防治法》，对企业进行卫生监督执法检查，不合格的企业通过下发执法文书，责令其改正或进行行政处罚或关停等，是国家强制性管制的典型类型。所有可能存在引起职业病危害的企业都是职业卫生监管的对象，在前期立项时就必须进行建设项目“三同时’’的职业卫生方面的行政审查审核；正常运转后的工人岗前、岗中、离岗都必须按国家法律规定的时间间隔进行职业性健康体检，o《国家安全生产髓督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发(2008)91号)o《国家煤矿安全监察局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发(2008)101号)每‘关于调整国务院安全生产委员会组成人员的通知》(国办发(2008)55号)15 以便提前发现机体是否受到职业损害；I作场所必须按国家法律规定的毒物分类、职业危害分类等要求的时间间隔进行职业危害因素的监测，并要张贴在工作场所内，让工人有知情权，防止因为劳资双方的信息不对称而造成负内部性损害工人利益；对于已罹患职业病的工人，监管部门要依法监督企业对工人应履行的举证、诊治付费和赔偿等义务。三、我国职业卫生监管面临的严峻形势(一)职业卫生监管基数庞大改革开放30年来，大量的工业企业不断涌现和聚集，我国走向工业化道路。我国2008年年主营业务收入500万以上规模的工业企业共426113间，其中中、小企业占99％①，规模以下的小企业更不计其数。工业化使企业数量激增，监管的基数增大，且大多数是条件差、技术相对落后的私营企业，监管难度也增加。(二)重大职业卫生事件频发，职业病发展态势迅猛1．近年来我国重大职业卫生事件从未停止2002年3月河北省高碑店市白沟镇农民工苯中毒事件，由劳动保障部、国务院办公厅、公安部、卫生部等9个部门和有关专家组成的国务院调查工作组，赴河北省高碑店市对农民工苯中毒事件进行调查。2003年福建省仙游县外来农民工患职业卫生事件导致数十名工人罹患严重职业病。早在2004年，金山电池厂在中国大陆属下的三间电池厂，惠州超霸／先进电池厂、深圳捷霸电池厂陆续有员工发现镉中毒，历时6年，期间发生了大型罢工和围堵高速公路等重大群体事件，至今这宗旷日持久的职业卫生事件仍未得到最后解决，还有2009年的“开国数据来自国家统计局2008年工业统计年鉴http：l／www．stats．gov．cn／tjsj／ndsj／2009／indexch．hun16 胸验肺”事件、深圳“尘肺门”事件等，按照这样的发展态势，在未来，如果政府不加强职业卫生监管，由职业卫生事件将引其无可预知的严重后果，危及社会稳定。2．我国职业病发病成逐年上升的态势根据卫生部统计报表，2004—2009年我国职业病新发病例数分别为4654人、5247人、11519人、14296人、13744人和18128人，呈逐年递增的趋势，说明我国职业卫生状况恶化，职业卫生监管未发挥应有作用。(图卜2)20，00018．ooO16，00014，00012．00010．0008，0006．0004．0002．0000图1：2004-2009年职业病新发病例情况年度 20。00018，00016，00014．OGO12，000人数0．0008，0006，0004．0002，0000图2：2004-2009年新发职业病趋势图鬻缀黪鬻笺荔囊鬻l骥鬻氅荔黪赣黪藏?鬻≯麟澎i臻2鍪叠缓鍪鬻戮i鬻肇澎缀荔．鸳缓獯笏黝麓?瓣荔掰鬻强耄荔i卷i≯。～；黪。二搿磐?⋯。一蔓麓≯荔蕊。毫∞茹。}『：I毒奠+缀缓蕤缓鬻黧蘸豢糕纛i≯≯豢誊，溅i豢鬻攀黧纂鬓蕤蒸缀缓震霪繁蒸，霪ii，；篓篓懑⋯i囊蒸蒸麓鬓鬟黍鬻戮戮戮缓鬈鬃麓蕤篓豢蒸鬻菱黧霾荔蒸鬻霾霪戮缓戮缀黧纛麓纛蘩纛豢荔蓁蘩蘩缀纛黼戮鬻鬻熬愿戆熏鬃麓闲200420052006200720082009年度(三)新工艺、新技术、新材料的出现给职业卫生监管提出新的课题在引进与发展新技术、新工艺、新材料的同时，带来了未知的职业危害，使原来职业卫生监管并未涉及的计算机、医药、航空等行业都将陆续列入监管行列。对于未知职业危害的识别和防护需要政府在监管的同时调动科研力量进行研究，掌握其对人的危害方式，发布国家强制性卫生标准，才能在监管过程中提出有科学依据的监管手段，所以科学技术的不断发展给职业卫生监管提出了新的课题，也给职业卫生监管增加了新的难度。第二节我国职业卫生监管存在的主要问题一、我国职业卫生监管机构不健全和职能交叉与分割 从1949年建国到现在，我国的职业卫生监管体制经历了几次大的改革，关于如何设置职业卫生监管机构及其职能划分的争论从没停止过。在计划经济时代，企业是政府的企业，企业数量少，规模大，职业卫生的监管权力高度集中，效力巨大。在市场经济下，企业多，规模小，涉及行业广、危害类型多，要监管的内容和形式都发生了巨大的变化，所以职业卫生监管的体制和监管职能分工也随之相应变化。目前，我国的职业卫生监管机构主要是卫生部和安监部门。职业卫生监管中原本紧密相关且是统一整体的源头控制、前期预防、过程管理等过程被割裂开来，由安监和卫生各管一部分，因为整个监管过程中的每一步的监管不落实没到位，都有可能无法控制职业病的出现，所以一旦出现职业卫生事件，安监和卫生部门就相互推诿，互相指责对方的工作没做好。对于一些工作量大而繁复的监管工作，如职业病危害项目申报的监管，因为法律和政府文件的职能分工不同，双方各执对自己有利的文件，一方拒绝承继、一方以法律为依据不在自己的职责范围内而拒绝履行监管任务，使职业病卫生项目申报这样的控制源头的职业卫生监管任务只开展了一两年就不了了之了。卫生部作为目前承接了大部分的监管职能的部门，但其机构设簧只到区、县一级，而且不是垂直管理，受地方政府的制约大，往往无法独立完成执法工作，如责令违法工厂停产等还需提请当地政府同意。大量的中、小私营企业都集中分布在城乡结合部，区、县一级的专职编制只有几个人，缺乏街、镇一级的监管队伍，很难对辖区内的众多的企业一一进行监管。而且职业卫生作为劳动过程中产生的问题，在机构设置中却将劳动部门排除在外，显然不合理。19 二、职业卫生法律体系尚不完善我国颁布的作为职业卫生监管依据的法律有《中华人民共和国职业病防治法》，相关的条例、管理办法、工作规范共20余部，国家强制执行的卫生标准200多个，在数量上并不算少，但相互的统一性和合理性却有待商榷。在前文提到的国务院办公厅下发的“三定方案’’与上位法《中华人民共和国职业病防治法》在职业卫生监管机构和职能分工上的存在着明显的矛盾。各地方政府及地方监管部门由于种种原因，出台的地方规定更是五花)kf-J，有的甚至将免除职业卫生监管的某些项目如职业防护设施项目“三同时”审查备案作为便民政策。《中华人民共和国职业病防治法》这部唯一有关职业卫生的法律中，关于监管部门在执法时发现企业的严重违法行为，并不能独立进行关停处理，必须提请当地政府同意，监管部门在法律上未被赋予独立执法的权利。在职业病诊断和鉴定的条文中，企业要担负起主体责任，但法律中又未赋予监管部门对于企业拒绝负责的时候强制执行或其他救济的权力等等。这部法律在很多方面赋予了监管部门责任，但却没同时赋予相应的权力；当遇到被监管企业的一些违法行为时，法律没有进一步规定监管部门应该怎样做，操作性较差；另外一些关于职业卫生培训的内容以及培训合格的标准，法律中都没有明确。三、职业卫生监管执法困难(一)执法缺乏企业职业卫生本底资料目前我国职业卫生监管的企业职业卫生数据由基层监管通过直报系统逐级上报汇总得来，根据曾在基层工作的经验，上报数据多为已在监管部门登记并进行过监管的企业，而在广阔的城乡结合部，许多小的企业从建立到倒闭都不曾被 发现，多是在工人发生职业病就诊时才讲述曾经有个企业在某地，可见大量的企业是在职业卫生监管之外的，究竟有多少企业需要进行职业卫生监管，这个底数并不清楚。虽然工商和税务部门登记可以弥补一些这方面的资料，但仍存在很多无证无照的黑心企业逍遥法外。缺乏被监管对象的本底资料，职业卫生监管就无从下手，对于监管的执行效果就无从谈起。我国在上世纪70—80年代以前，卫生部曾组织对全国的工业企业进行了5种毒物普查、8种职业性肿瘤调查、尘肺流行病学调查等大规模的职业卫生调查研究。1979—1981年在全国范围内组织了一次噪声普查。这些大规模的调查，为正确评价和控制我国职业卫生监管的企业所产生职业危害类型和程度提供了有力的科学依据。然而，30年过去了，我国已经有了翻天覆地的变化，但再没有一次全国性职业卫生方面的普查，到目前为止，仍没有本底数据，所以现在我国到底有多少家需要监管的企业，到底有多少职业病人，到底有多少人受到职业病危害都没有确数，现在的统计数据都只是通过卫生部的网络直报系统上报的官方数据。而国外的统计数据主要通过保险系统收集汇总，年度监管工作计划的制定以各地区的行业企业分布和历年职业安全卫生统计数据为依据。我国职业卫生监管的基数不清，在监管执法时就没有基本参考数据，难以针对真实的职业卫生情况来制定有效的监管政策和行之有效的执法手段，所以监管相当困难。(二)执法人力资源匮乏，执法难到位相对于庞大的企业群体而产生的众多职业卫生问题，我国的监管力量是薄弱的。参考工业化程度较高的国家丹麦、瑞典等发达国家的职业卫生监管情况，芬兰和瑞典都建立了职业安全和职业卫生一体化的法律和监管体制，全国划分为若干个区域，分别设置监管机构履行监管职责，芬兰监察人员与监察企业之比为1：510，瑞典为1：375。目前我国的职业卫生监管体制中，卫生行政部门仍在负责21 绝大多数监管职责，卫生部门执法机构主要是各级卫生监督机构，不是垂直管理，绝大多数在区、县一级就不再有分支。以广州市为例，广州人口众多，外来务工人员众多，城中村、城乡结合部范围广泛，聚集着众多的私营小企业，属于珠三角中心地区，工人的职业卫生健康状况堪忧，职业卫生监管形势非常严峻。广州目前共有约4万家有毒有害的工业企业，以2006年广州市的职业卫生监督数据为例，专职职业监督人员只有29人①，监督人员与监督企业数的比值约为l：1380左右，监督人力资源较发达国家严重缺乏。对于执法最尴尬的情况莫过于被企业拒之门外，有相当一部分企业，特别是当地税收大户抗拒执法，不让执法人员进入厂区进行检查。要想进厂检查，执法人员必须向当地政府请示，得到主要领导人的签名才能进入，有的地方政府对执法人员的请示采取回避态度，导致很多时候执法人员根本无法对企业进行职业卫生监管，执法落实难到位。四、社会资源整合不够在计划经济时代，工会组织甚至能深入每个工厂，贴近每个工人身边，在工厂享有很高的权威和地位。工会作为政府监管强有力的补充，在职业卫生监管工作中发挥着巨大的作用。而随着市场经济的发展，公有制企业越来越少，私营企业越来越多，工会在私营企业中不断萎缩，地位下降，成了逢年过节送送礼的部门，已经失去了在职业卫生监管的作用。保险在很多发达国家都是职业卫生管理的重要补充手段，而我国却未得到发展和较好的运用。如工伤保险的参保比例低，截至2009年底，全国参加工伤保。王春晓．广州地区卫生监督人力资源配置公平性分析研究[D]．2008 险人数14896万人．与我国7．58亿劳动者相比，只占一小部分①，出现职业损害赔偿时，工厂倒闭或是企业主逃跑，受害劳动者只能求助于政府，使政府在监管中背负了沉重的经济负担，寸步难行。啵据来自国家劳动和社会保障部网站，2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报www．molss．gov．cn／ 第三章我国职业卫生监管问题的成因分析第一节价值观念偏差导致政府对职业卫生监管的忽视我国在改革开放之初，国民经济面临困境，高度僵化的计划经济体制已严重阻碍了经济发展，急需一种新的充满活力的经济运行机制。当时整个世界都进入了私有化改革，如英国撒切尔夫人的私有化改革，美国里根的自由放任经济政策，同时伴随着世界的经济政策大调整，世界的主流经济学理论对我国产生了极大的影响，在这种特定的历史背景下，我们的经济、社会政策指导思想上接受了经济自由主义的价值理念。但我们在抛弃传统计划体制的弊端时，对市场机制的作用过于理想化，相信市场可以解决一切问题，而忽略了市场本身也有缺陷，也会导致相应的问题。虽然在中国这种较特殊的政治环境下，我们接受的经济自由主义有了很大的变形，但基本倾向是对市场的崇拜，表现在经济社会发展指标上就是对GDP的崇拜。“以经济建设为中心"是我国的基本路线方针，在十七大是被更作为了是兴国之要，是中国共产党和国家兴旺发达和长治久安的根本要求，可见经济建设在我国社会和居民心中的地位。起初，市场经济体制使得一部分人先富起来，很多私营个体企业涌现，为地方财政做出了很大贡献，得到了政府的重视，得到了社会的认同，对比原来在传统公有制人人相同的生活，整个社会受到了强烈的冲击，而且实实在在看到了市场经济带来的好处，人们对金钱的看法渐渐趋同。在现实生活中，人们也发现了执拗于传统经济的人在生活逼迫下，也不得不妥协，这种思想观念在几代人血液中渐渐浓稠，使得大部分都将“挣钱’’作为生活的唯一目标。 我国保持了20多年的GDP高增长，同时我国贫富差距扩大，工人生活状况恶化等都是经济增长的社会成本和代价，我国已成为世界上职业病最严重的国家。企业作为一个“经济人"追求自身利益最大化是他的经济行为的根本动机，企业为了节省成本、保持竞争优势，出于经济人理性而消极抵制职业卫生投入：地方政府也在经济实践中有“经济人"的特性表现，为了争取企业带来的财政收入，自降筹建门槛，保持低劳动成本优势、节省财政开支而导致地方本位主义不惜伤害工人的利益，政府与企业鼓吹的“我国应尽可能长期保持廉价劳动力的优势"已成为主流观点。本人在基层执法时曾在沿海某开放城市的开发区的红头文件中看到了一则关于企业筹建时可免做建设项目职业卫生评价审核审查等前期预防工作的招商优惠政策。而就在临近的另一个开发区的网站上，看到了企业筹建流程图中罗列各行政部门的审查项目，却至今未见职业卫生方面的内容。在一些执法中，本人访谈过一些企业老板为什么不去做职业卫生的前期预防的审查项目，老板说：“当地政府急着企业马上投产得到经济效益，所以这些项目能省则省，监管部门执法时给个警告就“合法化"了，大家都好做了。’’从表面上看，企业主缺乏法制意识，其实地方政府的价值观念的偏差，片面追求经济利益，对职业卫生监管部门的横加干预，使其无法独立执法，甚至一些有后台的明星企业打着政府的旗号，以“行政监管干预影响其正常开工’’为名拒绝检查，监管部门入场检查需政府主要领导签字才可放行。所以政府观念上的偏差与不够独立的监管机构的监管方式相结合很难把监管工作落实到位的。正是由于把经济活动看作是社会活动的全部内容和目标，盲目崇拜GDP的价值观念的深植人心，导致了地方政府对职业卫生监管的不重视，对企业的纵容，对人对“生命’’的漠视，才出现了很多职业卫生监管问题。 第二节立法原因导致职业卫生监管体制不顺上一节中我们说到了价值观念影响政府、企业对职业卫生工作的重视程度，这种价值序列的影响也必然会带入到立法、司法和执法中去。首先就是在立法时，上位法和国家政府文件相矛盾，地方政府制定法规存在随意性，缺乏严肃性，都造成了我国在职业卫生监管机构、职能分工上的混乱，从而导致职业卫生监管体制不顺，由此产生的职能交叠，职业卫生过程割裂等问题就难以避免了。我国的法制还不完善，很多时候都在“人制"，相对完善的法律体系显得尤为重要．在职业卫生监管中涉及了劳动者、企业和政府三方关系，有关学者曾在关于职业卫生法律法理的角度分析过，劳动部门对职业卫生监管的权力被剥离有违法理精神。《劳动法》“法律责任一一章中提到劳动行政部门有权处理“劳动安全与卫生"相关事故，而在《中华人民共和国职业病防治法》、《安全生产法》和政府“三定方案"中又赋予了安监部门和卫生部门，这种体制上的多头管理，必然造成推诿和争议，而目前的监管实际现状来看，基本的情况是卫生行政部门肩负绝大部分的监管职责，安监部门仍然未接管“三定方案’’中的现场监管职责，而劳动部门的监管权已被架空，形同虚设。职业卫生就是为了保护劳动者在安全健康的劳动环境中工作而免受职业病的侵害，而作为劳动者利益代表的劳动部门和工会已在各种法律法规和政府文件中渐渐被遗忘，从职业卫生监管中被剥离，这是非常不合理的。《中华人民共和国职业病防治法》这部定位于维护劳动者权力的单行法律，对于劳动者权利、企业的义务做了阐述，对企业侵权行为后的处罚做了规定，但却没规定企业拒不履行处罚时行政部门的下一步措施。企业的这种侵权行为显然会对劳动者的生命健康造成损害，却没有与《刑法》《民法》相联系，监管部门遇到此类事件只能做到处罚，至于处罚的效果就没办法控制了，职业卫生的监管实际上没有得到效果，甚至失去了管制的权威。 第三节现有的职业卫生监管机制不适应职业卫生监管要求一、政府各职能部门间缺乏沟通协调机制在我国职业卫生监管由安监和卫生部门各管一部分存在职能交叉，而且卫生行政部门在近20年中，任务较重，而其管辖的如食品、化妆品、职业卫生等职能变化频繁，导致其内部运作混乱，工作人员接手的工作不知多久又要交出去，人心惶惶，效率低下，积极性也不高，而安监由于政府文件与上位法的矛盾，迟迟不交接工作，监管空白。职业卫生监管是一项具有完整性延续性的工作，被分成很多阶段，每个阶段有不同的部门负责，部门间缺乏有效地沟通协调机制，遇到事故各自拿出政府文件和上位法来互相推诿，不愿承担责任。政府各部门缺乏有效的沟通机制，常常使安监、工商、卫生等部门对各自管辖的单位情况互不了解，特别是在工商新注册的企业，由于职业卫生监管的人力很少，企业都运行了几年，监管部门还不知道它的具体位置，更谈不上监管了。缺乏沟通协调机制，整个职业卫生监管链条上的工作断裂，难以衔接。≯二、对职业卫生监管的投入不够我国职业卫生监管要以企业的职业卫生状况为依据，这就需要政府投入大量资金、人力进行大面积普查。近30年间我国没有进行过一次全国性的企业普查，分行业和职业危害因素的专项普查也没有。不能确定需要监管的企业到底有多少家，分布在哪些行业，存在哪些危害因素，做了哪些职业防护措施，还有哪些需要整改，在制定监管政策和卫生标准时没有科学数据支持，即使制定出来了也和真实存在的情况不相符，很难保证执法效果。职业卫生监管时，执法人员要去到工作现场，工作现场存在的职业病危害因素同样会威胁执法人员的健康，所以执法时必须配备相应的个人防护用品，而在 基层监管人员中很少配备这些，因为觉得和一般执法差不多，没有必要。执法人员本人都很清楚职业危害因素对身体的侵害，所以在毫无防护的情况下长时间在各种有毒有害作业环境下执法，执法人员会产生抵触情绪，执法积极性下降，效率和效果都会下降，所以政府应加大对执法人员的防护用品配备的投入，让执法人员无后顾之忧。三、监管执法人员专业水平和执法水平参差不齐目前，我国的职业卫生监管执法机构主要是卫生部门和安监部门。卫生部门的执法主要由各级卫生监督机构负责，这个机构原是由防疫站拆分开来，都是卫生专业技术较高的人员组成，在为企业提供职业卫生方面的建议和意见有相当的专业水准，但由于历史原因，他们对自身定位往往会停留在专业指导方面，对执法的认识水平参差不齐。而安监部门在2010年8月才获批职业健康监管司，到目前为止仍未接管相关业务，安监部门的人员多是以矿山、机械、工程等专业人员，拥有职业卫生这个医学分支学科专业的执法人员更是凤毛麟角。所以对于职业卫生监管这个对专业技术和执法能力都高要求的综合管理，以目前执法人员不平衡的专业和执法水平很难达到有效的监管。第四节职业卫生监管缺乏补充方式和替代工具我们职业卫生监管既需要相当的专业技术又需要恰当好处的行政措施，我国在目前的社会经济条件下，只有政府才能统一完成，而且职业卫生监管问题是一个关系广大劳动者利益的社会问题，必须强调政府责任。从各种研究文献对职业卫生产生的根源是由于“负内部性"的“市场失灵"而造成的，必须政治机构干预才能纠正。那正如上几节分析的原因，如果我们在观念上和立法上都纠正了原 先的不足，是不是就可以使职业卫生监管得力，卓有成效昵?一些对福利经济学家阐述的政府管制能纠正“市场失灵一的理论持批评态度的专家认为，政府纠正市场失灵的能力也存在着先天的局限性——“政府失灵"，在一些特定的情况下，政府没有能力改善市场①．我认为，任何解决问题的方法都有可能存在这样那样的缺陷，那么虽然对职业卫生政府采取的管制是目前国际上普遍采用的政策工具，即使在我国职业卫生监管遇到了很多如体制不顺、监管不力等问题，监管仍是主要的方式，并且将继续下去不断完善。但我们不得不承认目前我国已出现无法管住没有资质的企业进入市场、职业卫生工作监督不力、特别是在工人患病救助方面，因为企业的不合作，政府没有好的措施来要求企业配合，但受害工人又是政府必须要救济的，所以政府常常动用全民税收来为企业肇事者买单，而降低了全民的福利等政府监管低效现象，表明“政府失灵"已出现在我国的职业卫生监管中。纵观国际发达国家的职业卫生管理历程，无不曾经历着相同的过程，目前国际上为了弥补“政府失灵"多用了很多补充方式和可替代的政策工具。最典型的如德国，引入保险计划，让社会组织、民间组织最大程度上来参与到解决职业卫生问题中，成为政府管制的重要补充。而美国已开始从强制性管制向激励型管制过渡，让被监管者和劳动者都加入到职业卫生管理中，成为政府监管的帮手，如联盟计划、自愿保护计划、战略伙伴关系计划等圆。我国目前的职业卫生主要就是政府监管，没有其他的方式。政府监管需要充足的资源和完全信息，这是很难达到的，特别是在我国市场经济空前繁荣的今天，政府很少干预市场的情况下，行政成本增高，信息片面，监管效果自然很差。我。JulianLeGrandandRoyRobinson(eds),PrivatizationandtheWelfareState,London：George,AlienandUnwin,1984。吴伟．美国的职业安全与卫生监管【J】．社会科学，2006。(4) 国还没有在职业卫生监管中尝试激励型管制或经济手段，调动监管对象和劳动者来参与，而在我国质量控制和环境管制中都已经开始运用这些手段。在计划经济时代，曾在职业卫生监管中发挥着举足轻重作用的工会，他的触角甚至深入到每个工厂企业，贴近到每个工人身边，成为政府监管的重要补充力量。而今，原来活跃的工会组织，已渐渐萎缩，作用也被扭曲，仅仅发挥了逢年过节发发慰问品的福利组织的作用。不仅工会如此，政府对于其他社会组织参与职业卫生管理和服务的态度也不明朗，既没反对也没大力支持，很多基金会、爱心组织救助受害工人的行为并未得到政府的明确表态。甚至对于媒体这个公众监督工具“又怕又恨”，对其舆论导向、宣传教育等功能都没有加以好好利用。在发生群体性恶性事件时，面对媒体的询问和质疑常常采用回避或拒绝的态度，长此以往影响政府的公信力和权威性，不利于政府的监管工作的开展。 第四章我国职业卫生监管问题的对策研究第一节树立科学发展观，提高对职业卫生监管工作的重视老子在《道德经》里讲：“我无欲，而民自朴。一这里的“我"，指执政者。执政者如果没有私欲，百姓自然也会淳朴；否则，执政者会带坏社会风气。树立科学发展观，转变思想观念，重排价值序列，纠正错误的价值观需要自上而下来完成，在“以人为本"可持续发展的前提下发展经济，重新审视自己的行为，不要以亿万劳动者的生命和健康为代价去换回眼前的经济利益，这样经济发展才能走得更远。提高对职业卫生监管的重视还可以通过一些具体措施。一、转变政府职能，摆正政府定位政府的责任在于为市场提供公平、公正、效率的发展环境，而不是直接为企业招徕投资、为企业决定投资方向，所以应严禁地方政府参与微观经济活动，建立“服务型政府’’，把政府定位于服务者。立足于“人"，以“公正、公平"为目标，从重经济发展轻社会发展向以人为本经济社会协调发展转变，从效率优先兼顾公平向效率与公平并重转变，从一部分人、一部分地区先富起来向公平、公正和共同富裕转变。强调政府责任，想方设法让更多的人都能分享社会发展成果，率先形成良好的文化氛围和正确的观念，自觉约束自己的行为，树立正确的榜样，还社会一个公平透明的竞争环境，形成和谐相处的社会关系。对于职业卫生监管工作，政府如果本着以“人’’为本，公平、公正来维持市场秩序为目的的话，就会严格按法律法规、职业卫生标准来严格要求企业，保护劳动者职业健康权，不3l 会干预微观经济活动，亲自招商引资，也就不会出现拿免去职业卫生监管来作为招商利民政策的现象出现，不会阻碍职能机构进入厂区检查，更不会纵容企业抗拒执法，因为政府明确“入一才是最重要的，没有人就没有可持续发展的基础，经济发展总有停止的一天。二、将职业卫生监管与各级领导政绩挂钩把职业卫生监管工作纳入国民经济发展规划，成为衡量各级政府执政水平和领导能力的重要标志，把各级领导干部的政绩与职业卫生监管工作挂钩，树立与可持续发展观相适应的政绩观。就像温家宝在政府报告里说的，政绩既要看经济指标，又要看社会指标、人文指标和环境指标：既要看当前的发展，又要看发展的可持续性：既要看经济总量的增长，又要看人民群众得到的实惠：既要看社会发展，又要看社会稳定①。监管情况纳入政府考核指标中，干部的评级、晋升等都要与之挂钩，这在客观上也迫使政府对职业卫生监管工作有足够的重视。三、完善行政问责追究制，强调政府责任行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。在行政活动中，作为行政主体与相对方处于非对等的地位，同时权力本身具有腐蚀和扩张性质，孟德斯鸠认为：搿一切有权力的人都容易滥用，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。②"因此，“行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无法避免的"@。要保证职业卫生监管的顺利开展，必须完善行政问责追究制，把责任具体到部门具体到个人，避免相互推诿、滥用职权等行为使公众利益受损。o温家宝：在2004年省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究生班结业班上的讲话。孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第154页@罗豪才：‘行政法学》，北京大学出版社1996年版，第5页32 第二节完善职业卫生相关立法完善职业卫生法律体系首先，贯彻《宪法》精神，根据《劳动法》、{：安全生产法》、‘中华人民共和国职业病防治法》建立卫生与安全相统一，前期预防、过程管理、事后赔偿相统一的法律及其配套法规，在这套法律体系中明确规定职业卫生监管的机构和相关机构的分工和职责。一些国家卫生标准可由国家职业卫生监管机构统一发布，这样兼顾效率和专业，修改灵活，符合现代工业飞速发展日新月异的特点。另外，职业卫生监管的法律中，关于侵害工人生命健康等利益的行为不仅要有罚款、停业等处罚，还应与《民法》《刑法》相联系，追究企业责任主体的民事和刑事责任，不仅要进行行政处罚，还要追讨其民事赔偿，增加企业的违法成本。其次，由于“开胸验肺"事件，社会各界呼吁要求修改《中华人民共和国职业病防治法》。社会是不断发展和进步的，相应的法律法规的修订应该与时俱进才能适应社会和经济的发展需要，所以，《中华人民共和国职业病防治法》的很多诟病应予以及时的修改。如：简化繁琐的职业病诊断和鉴定程序，改变企业“自证其罪"的举证方式，强调政府责任，在劳动者申请诊断鉴定时，鉴定专家组由劳动、卫生、安监、职业卫生技术服务机构的人员按比例随机抽签确定，分劳动关系认定、职业病鉴定、工伤认定三方面组成案件小组．由于人员随机确定，保证其公正性，减少权利寻租；劳动、卫生、安监等共同办公，各部门的组员因为案件成为共同体，形成联动的程序，这中间不需要劳动者再一家家的部门奔波，一旦职业病诊断程序启动，监管部门问自动履行相关的步骤，完成后自行移送下个部门进行后续步骤，并严格限定工作时限，这样既降低了劳动者的维权成本，又增加了各监管部门问的联系和沟通，把劳动者与政府职能部门间的反复交涉，33 变成各职能部门间的沟通，使政府自觉履行义务。另外，大力加强我国的法制建设，保证立法、司法和执法的严肃性。在职业卫生法律体系中下位法与上位法相一致，政府文件不能违反法律，地方政府的一些地方政策不得与法律相违背。二、从立法高度确立独立专业的监管机构通过立法建立一个在劳动部下的独立于地方政府垂直管理的监管机构，在国家、省、市、区县甚至街镇都要设立其执法机构，将职业卫生监管和职业安全监管统一起来由这个机构统一完成，避免重复执法浪费执法资源，由于在劳动部属下，可更好的建立“三方协调咖机制。对于执法人员可由原卫生部门职业卫生监管机构的人员调任，而卫生部门可以作为技术支持，大力发展职业卫生服务机构为企业提供技术服务，由于卫生部门与这个监管机构分开，对于场所检测、工人职业健康体检以及职业病诊断和鉴定都能处在公平、公正的科学角度完成，避免现在的出报告的是卫生部门，去监督处罚的也是卫生部门的现象，保证了执法的公正性，同时因为卫生部门所出具的数据是监管部门执法的依据，相应的可以对监管部门形成权力的制衡，保证监管机构的公正性，也让企业和工人对政府的管理心悦诚服，减少企业对政府监管的抵触情绪。在职业卫生监管中，设立独立于地方政府之外的监管机构，可以保障其在执法上的权威性与独立性，不能再将劳动部I'-J排除在职业卫生监管之外，不能将职业卫生监管的源头控制、前期预防监管、过程监管和事后监管割裂开来。只有在立法上明确、统一的赋予监管机构和监管权力，才能理顺监管体制，使职业卫生监管到位。①根据国际劳工组织1976年通过的‘三方协商促进国际劳工标准公约》和‘三方协商以促使实施国际劳工标准建议书》，即国际劳工组织第144号公约和152号建议书，三方协调机制是指政府(通常以劳动部门为代表)、雇主和工人之间，就制定和实施经济和社会政策而进行的所有交往和活动。 第三节健全职业卫生监管机制一、建立监管部门协调机制(一)建立各部门联席例会制度职业卫生监管应由一个独立统一的部门负责，其他涉及部门通力合作完成，建立各部门联席例会制度，使原来孤立的职能部门联系在一起，经常进行各级别的横向沟通，把一些很具体的事项细化，具体到各部门，部门间达成一致，取得共识。(二)各职能部门对接网络行政许可受理系统，实行资源共享目前，我国各职能部门基本都配有行政许可受理系统，可以通过这个网络平台进行信息资源共享，不光是职业卫生相关的部门，所有的部门都可以实现网络对接。一个企业一经批建，从工商、税务、消防等所有的监管机构都可以看到资料，根据经营范围和特点进行分类，如果他是经营有毒有害的产品的，安监部门会及时告知其进行职业病危害项目申报，卫生部门会通知他及时完成职业防护设施的“三同时"等，政府不在是那个只会罚款的高高在上的形象，而是真正以“顾客"为导向的服务型政府。二、加大对职业卫生监管的投入(一)加大硬件设备投入职业卫生监管不同于普通的监管，需要相当的工程学、职业医学、职业卫生学等专业知识，现场执法时需要配备各种个人防护用品来保护执法人员的健康，还需要快速检测设备来应对紧急情况。政府应加大硬件设备等的投入，来保障执35 法人员顺利完成监管工作。、(--)加大对专项调查的投入，加快技术服务机构的市场化改革进行全国性的职业危害企业的摸底调查，根据不同的行业或危害因素进行大规模专项整治，从危害严重的开始逐个击破，有目标、有重点的进行监管，而且这些数据将对以后的监管及统计提供参考依据。技术服务部门出具的检测报告、体检报告和评价报告等是职业卫生监管时的依据，依据报告的数据来为企业提出整改意见、处罚决定等，是重要的中介机构。目前这些机构的审批权仍未全部放开，垄断情况较严重，供求关系紧张，加快技术服务部门市场化后，政府只需把好准入关和监管关，可以使这些中介机构产生自然竞争，积极寻找企业劝说企业做好职业卫生工作，即打破了垄断局面，使昂贵的检测体检和评价费用趋于可接受的范围，又降低了企业成本，特别是中、小企业在能力所及的情况下，也可以自觉的完善自身的工作条件，提高了企业改善工作环境的意愿。客观上，利用中介机构的商业宣传，对企业对工人进行了职业卫生方面的宣传教育。三、建立监管人员培训考核制度作为职业卫生监管人员既要有过硬的专业知识又要有执法监管能力，所以对自身素质要求很高，政府要建立培训考核制度，定期给监管人员补充各方面的知识，并进行考核上岗制度，提高监管人员的个人素质。首先要将监管人员必须掌握的专业知识和行政执法知识订立成文，对出现的新内容每年进行调整，并制定考核标准和方法，每个监管人员都必须在规定的时间内学习完成并通过考核合格才被允许上岗履行监管职能。 四、采取高效执法手段提高监管效率／我国很多基层监管机构正在推行风险评估分析方法来提高监管效率。风险评估是以工程分析为启动点．对工业企业进行风险分析与管理分析以判断其危险级别和管理质量，然后以危险级别为节点、监督分级为树叶、以管理质量为判断条件的判断树，将判断结果作为监督方式的依据，用分析得到的方式对用人单位实施监督和效果分析，这也是现在正在探讨和实践的新兴的加入技术分析的一种科学管理方法①。按照评估后的监督方式进行监督可以在有限的时间里抓住重点，用有限的监管人力资源，发挥最大的监管效率，使高危频发职业病行业得到重点监管，大大减少职业病的发生。(图3)图3s基于风险管理的职业卫生监督模型L工程分析卜．．-．．T1．管理分析风险匀析LJ◆[危险绷u：管理质鼠里lI◆监督分类◆监督方式V监督实施LJV7、监督效果l。J西麦海明：罗海铭：基于风险管理的职业卫生监督模式研究[J]．中国卫生监督杂志，2007，(03)：201-204． 第四节充分整合社会资源共同参与职业卫生监管一、扶植工会组织政府鼓励工会发展，以工会直选为契机推进工会组织改革，企业工会主席不在实行任命制，而由工人自发直选，保证其代表性、合法性。对于工会组织的管理要借鉴非营利性组织的模式，突出其公益性。加强工会与国际上劳工组织的横向联系，确实站在维护工人职业健康的立场上，协助政府督促企业履行应尽的义务，积极参与职业卫生监管。二、运用大专院校等科研机构的科研力量由于职业病的特殊性，且随着科技水平不断提高，新的职业危害和职业病也会不断出现，政府的职业卫生监管专业技术也要不断提高，如果单凭政府建立专门的机构去研究，不仅投入巨大，而且由于资源信息来源的单一，不可能面面俱到，也无法及时跟上世界各国的其他相关学科，特别是交叉学科和边缘学科的发展速度。深圳“尘肺门’’事件中，清华、北大及一些研究机构自发组成了一支调研组对这次事件进行了深入的调查，为职业卫生事件的调查提供了技术援助。这给了我们很大启发：政府可以建立一些鼓励性的科研资金和项目给这些大专院校，特别是职业卫生相关专业的学校、研究院所，让他们可以按照政府的需求，利用自身的科研资源，有针对性的开展职业卫生监管相关的科研项目，为政府提供专业意见，提供世界各国最新的职业卫生讯息，让这些宝贵的研究力量得到充分的运用，也为政府省下建立庞大专业机构的费用，利用已有的科研资源研发新技术、提供新资讯，并参与到政府的决策中来。同时政府也可以尝试向大专院校、研究机构购买有重大意义或政府感兴趣的研究成果，这样可以更经济更有效的跟上国际职业卫生发展的步伐，不断提高政府的管理能力和管理水平。38 三、引入保险、行业协会等社会力量社会组织运作的透明性要高于政府机关，政府、公众、舆论、资助者等很多因素可以对其实施监督，这相比政府机关来说又是一个很大的优势。社会各界很容易规范社会组织的行为，从而减少它腐败的机会，所以要发展社会组织成为我国职业卫生监管的重要补充。我们可以借鉴德国保险协会制度，鼓励国内保险行业尝试进军职业卫生领域，开发优秀险种向企业，向工人推广，并利用推广之际带动职业卫生的宣传。通过行业协会制定职业卫生相关行业标准，制约破坏性竞争的企业，迫使企业自觉做好职业防护，形成良好的“以人为本”的行业文化和道德规范，公平参与市场竞争。四、鼓励和扶持非营利性组织和媒体政府鼓励一些基金会、慈善机构、爱心组织通过社会力量来救助职业病人，。既可以安抚劳动者，使劳动者得到社会的帮助和关怀，又可以减轻政府的经济负担，是政府将主要精力去关注监管，使工作落实到位，达到良好的预防效果。政府可通过媒体大力宣传职业卫生知识，提高公民对职业病防范意识和自我保护意识，让全社会都来关心职业环境的改善，重视职业健康，同时也能让媒体和公众起到监督规范的作用，既监督政府是否履行职业监管职责，又能监督企业是否为劳动者做好职业防护，形成强有力的公众监督机制。39 第五章结语职业卫生问题由“市场失灵’’造成，而政府作为政治机构有能力有责任来纠正这种市场失灵，目前国内、外对于职业卫生问题大都采取政府监管的手段。职业卫生的监管是否有成效是否得力关系到劳动者的职业健康，关系到经济的可持续发展和社会安定。本人通过文献资料的收集整理和自己在职业卫生监管部门的工作经验，并且登陆国家卫生部卫生监督直报系统进行数据分析和处理，从价值观念、法律法规、体制和执行等方面分析了目前职业卫生监管存在的职能交叉、执法困难、社会参与不足等问题产生的原因，并提出了要转变价值观念并通过一些具体的措施来促使政府重视职业卫生的监管，提出了建立一个在劳动部下独立于地方政府以外的垂直管理的监管机构，不再将职业卫生过程的各部分分开监管而是作为一个动态整体来监管，并提出对职业卫生的相关法律法规进行修改。在对政府的监管作用肯定的基础上，我认为单一的政府监管对于解决职业卫生问题的局限性，也需要有其他的方式或政府工具来补充。本文基本观点梳理完毕，由于本人对相关理论运用不够灵活，对问题的看法还不够透彻，一些问题本文还未能进行研究，如在研究国外先进经验时发现很多国外的合作计划中都提出了政府免费为雇主提供职业卫生咨询等服务都受到了很好的效果，在职业监管工作岗位工作的几年中我们也不辞辛苦为企业主、工人提供知识培训，办普及讲座，但我们失望的发现愿意接受服务的人非常少，这不仅让我思考为什么在我国这种类似与国外的合作计划很难实现，这可能与对被监管对象的研究还不够，结合当前经济、社会背景对于被监管对象做好职业卫生工作的内在动力和需求方面的挖掘不够，这也是本文未涉及的方面，我将在以后的学习工作中继续研究。 致谢光阴似箭，岁月如梭，转眼间，三年的硕士研究生的学习和生活即将结束。我的硕士论文终于定稿了，在这一刻，有喜悦，有难舍，更有许多感谢的话想说。回顾三年来的学习和生活，我的每一次进步，都离不开老师们的关心和指导。首先我衷心感谢我的导师周超教授，感谢他平日里给予我的关心和谆谆教诲，感谢他在我的论文写作过程中的精心的指导和热情的帮助。三年来，他深厚的理论基础、独特的研究思路和严谨的治学态度，无不激励着我的专业学习和论文写作。还要感谢三年来与我同窗的丈夫，他和我相互学习，彼此交流专业问题。同时感谢我的孩子和父母们在三年里对我们学习的支持，三年里我们对孩子和父母疏于照顾，真诚地在这里对他们表示歉意和深深的感激。此外，我还要感谢我的领导和同事们在学习期间给予我的支持和鼓励。最后，感谢各位专家、学者对论文所给予的认真评审和不吝赐教141 42 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