“参与式预算”改革思考

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“参与式预算”改革思考“参与式预算”作为一种崭新的预算监督新模式，引起了广泛关注。这种做法，在一定程度上可以使公众能够决定部分或是全部公共资源最终用途，在这一过程中，公众可以直接参与决策，讨论和决定公共预算政策，确定资源分配、政府支出。从而改变了地方政府的预算决策过程，在公共预算中突出了公众的参与、人大的作用，实现了我国地方政府公共预算改革的重大突破，具有重大意义。一、什么是“参与式预算”国际行动援助组织对参与式预算的解释是：参与式预算就是在公共预算的各个阶段（制定、审批、执行和评估），采用有效的创新方法，加强公众对预算的参与，创造公众参与的环境和机制，注重公众参与的能力建设。参与式预算不仅能增强现有治理结构的公信力和透明度，更能提高政府提供公共产品和服务的绩效，有效调和不同社会群体间的利益差异，增强政权的合法性，促进和谐善治。 参与式预算应坚持的基本原则：（一）基层民主原则。参与式预算允许广大的基层民众参与到预算的决策过程中，对公共预算及公共资源的分配提出意见；11 （二）公平正义原则。通过民众参加预算的决策过程，可以将资源分配到更加需要的、条件差的地区，防止公共资源被私占；（三）透明原则。通过将决策的地点从政治家和技术官僚的办公室中转移到公众的公开讨论会上，使政府成为“玻璃缸中的金鱼”。参与式预算使政府的支出更加公开、透明，便于民众对预算执行监督，在一定程度上防治腐败。参与式预算的发展经过了三个阶段：第一阶段是1989～1997年，在这一时期，只是巴西的几个城市实施了参与式预算；第二阶段是1997～2000年，参与式预算在巴西逐渐扩展，并且逐步得到了巩固；第三阶段是2000年至今，巴西以外的其他国家和地区开始实施参与式预算，逐渐扩展到北美、欧洲、亚洲等的国家和地区。二、参与式预算实施的意义（一）参与式预算有利于优化公共资源配置。以往的预算对公众来说带有局限性、封闭性和神秘性，而参与式预算可以打破传统预算的这些特点。公众直接参加预算的决策过程，可以将有限的资源用到公共利益最需要的地方，并且公众能直接监督预算的执行情况。（二）参与式预算有利于政府赢取公众的支持。伯曼等人的实证研究发现“：那些有着更多参与性的城市公民被发现对地方政府会少一些愤世嫉俗的态度”11 。参与式预算建起了政府与群众沟通的桥梁，政府通过对公众偏好的回应，可以实现政府和公众的互动，密切了政府和公众的联系，提高了政府的威信；同时，参与式预算让老百姓有了发言权，让税收真正做到“取之于民，用之于民”，公众也可以了解到政府在满足各种需求方面的艰难，一定程度上减少了公众对政府的不满，可以使政府赢得更广泛的群众支持。（三）参与式预算有利于基层民主的发展。传统的预算是“外行人看不懂，内行人看不清”，普通百姓对预算更是不了解，参与式预算要实施就要改变这种现象，就要采用通俗易懂的方法对基层人大代表及参与者进行相关知识的培训，激活基层人大的运转，从而对政府的预算不再是形式上的举举手、张张口，决策的发言权在公众手中，实现了真正意义上的民主，可有效地制约和监督政府。（四）参与式预算有利于防治腐败问题的发生。传统的预算，其支出资料被当作机密文件封存，无论是立法机构还是预算的专家学者，都不能搜集到预算实施的全部信息，一定程度上导致了地方政府在财政领域的腐败。参与式预算的决策和实施过程都是公开透明的，使各个环节规范有序，公众可以对预算进行全方位的监督，从而抑制和消除以权谋私、暗箱操作等形形色色腐败问题的发生。三、参与式预算在我国浙江温岭的实践11 在过去的几年里，浙江省温岭市，尤其其辖下的新河镇，一直在开拓公民公开参与地方财政预算的方式。尽管改革过程中还有缺憾，但它无疑意义重大，因为它明确指向地方管理中的问题，给总是缺乏活力的地方人大带来了生机，并引入了一定的民主监管机制。地方政府有理由为这样的改革举措而自豪。但是，尽管中国的其它地方也在努力引入对地方财政预算的法律监管，当把此种创新推广开来时障碍却很大，包括最近将预算集中控制的努力。　　中国的地方人大往往缺乏活力。宪法赋予地方人大一定的权力，至少名义上赋予，但这些权力很少被行使。根据(胡佛研究所的)《中国领导人观察》第19期(2006年秋)中的报告，位于浙江省东南部的温岭市已经开始作为公开财政预算的试点，以中国其它地方所不及的透明度进行运作。1999年以来温岭市还尝试举办名为“民主恳谈会”的市民论坛。　　经过一段时间后，温岭目前十一个镇中有两个镇，把这一“审议式民主”和预算结合起来，改革已经向两个方向发展开来。在泽国镇，地方官员以随机的方式从群众中选取人员参与主要建设项目的审议，尤其在对哪些项目应优先上马的审议上。该模式下，通过抽签选出的群众和人大代表共坐一起，决定公共项目建设的先后顺序。这一程序已显示出群众与政界要员在哪些项目该优先的问题上的明显差别，可以用三个“没想到”11 来概括这些差别：(1)没想到决策者所以为的群众的想法和群众实际想法之间是那么不同;(2)没想到官员们所听到的“群众的呼声”并不是真正的“群众的呼声”;(3)没想到基层政府和党委会搜集和反映群众意见的机制有那么多问题。这个民主模式2005年刚引入时的确是个创新，确能把公众的意见带入审议程序。然而，它只暴露镇财政预算的一部分(约20%到30%)给公众审查，同时随机选取的方式事实上削弱了群众代表自己的社群利益参与民主管理的能力。　　同属温岭市的新河镇的民主协商制则向另一个方向发展。温岭的政府官员早已开始探索用什么样的方式把民主协商会和地方人大结合起来。2005年8月，温峤镇遭遇干旱，镇上召开了民主协商会来听取人们对不断增加的地方水库的财政支出的意见。当时群众支持这一抗旱措施(尽管在水资源的分配问题上意见不一致)，于是政府修改了地方预算，打算再增加二百万元的财政投入。接着这一修订案交给地方人大常委会，常委会随即召开人大会议通过了这个修订案。整件事情的不寻常之处在于居民们的意见在财政行为发生之前被考虑到了，但是这毕竟还只是一时情急之举，而非常规性的作法。　　不过，以这个事件为基础温岭政府咨询了相关学者，特别是北京非政府组织“世界与中国研究所”的李凡和广州中山大学的马军教授。他们一起设计出一个管理模式——11 把中国体制外的“民主协商”和有法律地位但运作不灵的“地方人大”结合起来。他们想出的这个模式包括三个组成部分。第一个是财政初审，是整个流程的“民主协商”部分。在正式召集人大会议之前，“财经小组”在主席团的领导下先组织三方人员从工业、农业和社会的角度来看看当年财政预算。三方人员由公民按自愿参与的原则来担当，与政府商讨预算方案并形成报告。　　第二步，人大召集会议审议预算。在这一步里，镇政府汇报上一年预算的完成情况以及来年的预算提案，之前参与预算检查的三方人员也到场汇报意见，人大代表提问，镇上老百姓也可以旁听会议。理论上说老百姓有问题须先传给人大代表，由代表提问，但实际操作上他们可以当场直接提问。交流之后代表们就预算再分片讨论，提出修改建议。接着人大常委会以合理的书面的建议为基础，提出“预算修正案”，再由人大代表投票通过。11 　　最后就是财经小组监督实施预算方案。新河镇于2005年采用了这个模式，主要原因是当时的新河镇委书记眼光较开放，温岭市政府说服了他进行尝试。不管是新河还是泽国，它们预算制度上的改革都不是上层命令的强制性执行，而是经过一个商议和鼓励的过程。采用任何一种形式的审议式民主都会在某些方面不受人欢迎，毕竟，一般来说地方财政总是吃紧的，地方人大总是形同虚设，而官员们也不喜欢手脚受束缚。但是，温岭已有紧张的问题。和许多地方一样，土地征用等问题导致冲突，政府一天到晚想办法阻止群众上访。温岭作为私营企业发达地区社会力量比较强大也是民主的动因，总之，2005年新河镇决定采用这一新模式。四、参与式预算改革存在的问题温岭的预算改革，不管是按泽国方式还是按新河方式，都给地方财政事务带来了前所未有的公开度，这点应是毋庸置疑的。结合我县的实际情况，我县若实施参与式预算改革将面临以下问题。（一）在乡财县管改革的基础上，我县乡镇的预算编制实施的是“预算共编”，乡镇的财政收入全部上划县级征收，乡镇无自主财力，乡镇一级的财政体制已形同虚设，要实行参与式预算改革必须先对预算体制进行改革。（二）乡镇人大的人员构成存在局限性。大多数代表是村干部、成功的企业主或离退休干部(这些类别间又有一定的重合)。换句话说，代表们本身就很大程度上是社会和经济上的精英人士，他们无论如何都不会构成反对的政治力量。尽管他们也是通过竞选产生，但这类竞选并没有被好好研究过，代表如何产生外界还是知之不多。也许他们最可以被看作是地方精英力量的延伸部分，总是愿意保护地方精英的利益，而不是去挑战他们所置身其中的统治秩序。11 （三）实施上存在缺陷。新河模式最大的缺陷在实施上面，理想的人大集会应是一季度一次，但到目前为止他们还只能一年召集两次。这比起其它地方的一年一次已经是很大进步了，可仍然不够实现对地方财政执行情况的监管。新河模式为了弥补这一问题设置了财经小组，但这个小组在2006年由5人扩展为8人，以期发挥更大作用，可结果令人失望。小组不能在监督财政方案实施和参与第二年预算方案起草两方面发挥大的作用，主要原因是当人大不开会时，一切都要听人大常委会的领导，而常委会往往和镇政府关系太近，难以独立行事。（四）预算公开不够详细。由于预算收支分类科目改革及预算编制过于笼统，使人大代表及民意代表不能详细的对比年初预算与上年支出决算。不能对当年的预算安排与上年支出做出一个简单明了的支出对比。由于参与审议的民意代表缺乏财政知识，在实践中往往公民看不懂通报材料，讨论不了复杂的财政问题。于是各种参与式预算往往对预算材料进行缩写，删去某些复杂话题，这种让公民看懂的要求却为官员操控参与式预算提供了机会。五、我县实施参与式预算改革的几点思考（一）要树立依法理财的观念。目前，政府预算的法律意识比较缺失，没有从思想上认识到经过批准的政府预算是不可随意触及的“高压线”11 ，因此在预算执行中屡屡出现随意违规挪用预算资金，私自改变资金用途的情况。要改变这种情况，除了要加大宣传，提高预算的法律意识，但更重要的还是要通过确立有关管理制度的法律地位和相应的责任追究办法及加强预算执行的监督等来保证预算的法律权威性。（二）预算改革需要立法保障。我国目前有关政府预算的立法调整相应落后于预算改革的实践，还没有完全将上述制度改革纳入法制轨道，特别是在我国《预算法》中对有关预算制度的法律地位与行为规范的约束条款成为法律空白，这种立法环境的滞后致使种种改革措施目标的实现失去了最终的落脚点。（三）改革乡镇财政管理体制。将参与式预算和乡镇财政体制改革相结合，以明确的体制来进行长效管理。在乡财县管改革的基础上进行蜕变，恢复乡镇一级财政体制，将乡镇的收入下划乡镇自行安排支出。乡镇在安排预算支出时，除人员经费及全县统一标准的公共经费外，其他发展支出引入参与式预算改革程序，进行安排。（四）加强宣传，转变观念。目前有些县乡领导对参与式预算的理解不够，存在种种顾虑，一是实行新的财政体制以后，乡镇财源如何培植和财力是否能够得到保障11 ；二是现行的财税体制下，收入下划后乡镇税收无征收机构和人员配置；三是实施参与式预算以后，政府的调控能力是否会背削弱。因此，在实行改革是首先要转变领导干部的思想观念，加强业务宣传，培训相关的知识与财务人员，确保改革的顺利实施。（五）建立完善的民意代表选举制度。一是由于我国的政治体制所致，在选举各种民意代表的时候，政府的意愿往往占了主导性。因此，要培养民众的普遍参与意识，在选举预算审议民意代表时要确保代表的全面性与民意性。二是要选举具备一定财政知识的代表，参与者要能看得懂财务数据，提高参与式预算的质量。（六）延长公众参加的时间。在实施参与式预算的其他国家，公众参加讨论的时间是比较长的，这有利于他们充分表达自己的意愿。在我国，公众参加讨论的时间很短，最长也不过10天，短的则只有3天时间。在这么仓促的时间内，参与者是很难充分表达自己的意愿的，讨论也不会很深入，相关部门很难了解公众的最终意愿，对预算草案做出相应的调整也是比较困难的，这就削弱了政府预算对公民的回应性。（七）加强对预算执行阶段和结果的有效监督。有了完善的法律法规和良好的知法守法的意识，还需要有严密的监督制约机制才能使整个预算管理的保障链条完整。现在，对预算执行情况虽然也有很多部门对其进行监督，但结果并不是很理想，监督的工作方式和程序需要进一步改进和完善。11 二〇一一年八月一十五日主要参考文献：1、龙太江，伍勋亮.地方政府参与式预算扩展的困难与对策[J]。云南行政学院学报，2009年6月。2、陈朋，李守琴.参与式预算：使乡镇人大运转起来——浙江温岭新河镇的案例启示[J]。理论视野，2009年1月。3、陈奕敏：“从民主恳谈会到参与式预算”，李凡主编：《温岭试验与中国地方政府公共预算改革》，北京：知识产权出版社，2009年。4、陈奕敏：《预算民主：乡镇参与式公共预算的探索》，《学习时报》，2006年5月24日。11